简论我国警务执法合作的基础问题研究

　　论文摘要 国际执法合作近若干年来受到国际社会特别关注的一个议题，2003年《联合国反腐败公约》第48条对此专门作出规定。我国开展的国际执法合作活动主要是警务执法合作，通过各个地方公安机关建立的双边和多边警务合作模式为依托，由公安部统一协调部署。文章以我国警务合作的基础问题为研究对象，对警务合作涉及到的几个基本方面进行了汇总和介绍。

　　论文关键词 司法协助 执法合作 国际警务执法合作

　　一、警务执法合作的界定：与传统司法协助的区别

　　警务执法合作与传统的司法协助两是个不同的领域，他们既有交叉又有一定的区别。尽管他们都以打击犯罪为宗旨，但是实践中，司法协助和执法合作在执行主体，目的对象，采取程序和法律依据上都存在着很大的差异。
　　从合作主体上看刑事司法协助的主体是广义的刑事司法机关。而执法合作的主体则比较宽泛，可以是任何拥有行政执法职能的机关，即便它们根据本国法律不享有刑事司法权。从合作的目的和对象来说，刑事司法协助一般是为了办理具体的刑事案件并且是在立案后的刑事诉讼程序中开展的；而执法合作一般则是为了预防、稽查或者侦破犯罪或行政违法行为而开展的。同时他们所采用的程序也是不同的，刑事司法协助的执行一般应当遵循被请求国刑事司法合作法规或者刑事诉讼法规确定的程序，执法合作的开展则可遵循比较宽泛的程序规则，仅以合法、有效、快捷为限。
　　这些差异性的一个根本原因在于他们所依据的法律渊源不同，但是在实践中，国际刑事司法协助和执法合作往往相互联系并且相互交织，有时候很难将它们截然区分。

　　二、警务执法合作的必要性

　　随着我国经济的发展，对外开放度的提高，公安执法环境国际化特征明显，近年来国际执法合作的需求急剧上升，这主要体现在两个方面。一是跨国协查办案需求逐渐常态化。近年来，我国的公安机关在跨国（境）毒品犯罪、洗钱、电信诈骗、偷渡、网络犯罪等涉外案件中向外方请求司法协助的数量大幅增长，一些发达国家，譬如说美、英、法、澳大利亚、意大利等也需要我国的警务工作来配合调查取证等情况也日益增多。二是涉外安全风险管理压力趋重。我国入境的境外居民量逐年递增，一些境外敌对势力、宗教社团、非政府组织入境从事破坏、渗透等活动加剧，公安机关面临涉外管理身份核查难、背景审查难等困境。迫切需要加强国际执法合作来进一步提高对境外人员的管理控制水平。三是海外利益执法保护任务要求迫切。我国在境外的工作人员以及华侨人数激增，对外资金流动已从进出口贸易、餐饮等传统领域发展到资源开发、工程承包、跨国并购等投资模式。伴随着人流、物流、资金流的大进大出，我国在外公民财产人身安全受侵害案件层出不穷，人民群众对公安机关维护社会公平正义、依法保护在外公民合法权益的要求也越来越迫切。

　　三、警务执法合作的发展阶段

　　第一阶段，警务执法合作的起步阶段。这一阶段的合作特点是积极加强双边合作交流，磋商并达成共识，针对特定具体的事项派专项代表团赴合作国家。这一时期以我国与俄罗斯针对中俄边界双边警务合作为典型。1993年8月，经公安部和黑龙江省人民政府批准，黑龙江省公安厅派代表团访问了俄罗斯联邦滨海边疆区内务局，就边境地区治安形势恶化、赴俄经商中国公民被侵害问题严重等议题进行了深入讨论，并就联合开展打击边境地区犯罪问题进行了深入探讨和磋商，双方达成了一致意见并签署了《中华人民共和国黑龙江省公安厅和俄罗斯联邦滨海边疆区内务局合作协议书》，这是我国与俄罗斯远东联邦区内务机关签署的第一份合作协议，为双方开展联合打击境外犯罪统一行动奠定了基础。
　　第二阶段，九十年代末到二十世纪初，警务执法合作以合作地方单位感情纽带日益牢固密切，开展双边警务、个案合作取得明显效果为特征。这一阶段成效显著的主要是广西公安厅与相邻的越南谅山、高平、广宁省公安厅分别签署了警务合作协议，双方边境地区边防、刑侦、经侦、出入境、禁毒等警种间也签署了相关的警务合作协议，成立了警务联络办公室，双方高层互访、专业警种会晤、打击贩毒贩枪走私、非法出入国边境等犯罪、跨国调查取证和协助抓捕移交犯罪嫌疑人等合作频繁，双边警务合作初具规模，成效显著。
　　第三阶段，从2005年到目前为国际执法合作的逐步完善，全面收获的阶段。这一阶段的突出特征是：全面地总结对警务执法合作取得的经验，客观地分析存在的问题，科学地研究加强国际执法合作的措施，从内外两个方面大力加强制度、机制建设，推动了双边警务执法合作的制度化、规范化、法制化。在外部，构建了警务执法合作具体的实行机制，例如黑龙江省公安厅建立的四项合作机制：定期会晤机制、办案协作机制、情报信息交流制度、联络机构和联络官制度。在内部，多个警务合作发展比较成熟的省专门成立了国际刑警联络工作处，专门负责国际执法合作工，并且就跨国犯罪案件办理程序、警务交流活动管理、民警因公出国审批等进行了全面规范，形成务实高效的内部工作机制。

　　四、警务执法合作的存在问题

　　（一）制度体系的保障上
　　国际执法合作的开展更多的实际工作应该是面向地方的，我国的边境线漫长，尤其是一些沿海发达地区对于区域性的执法合作的要求是迫切的，尽管我们国家的警务执法合作已经初具规模了，但是在思想认识上，制度保障上仍然有一定的差距，没有将国际执法合作工作视为公安机关的一项长期基本业务来谋划和部署，相应的制度体系并没有及时跟进。主要表现就是地方公安机关在办理涉外案件协查、调查取证、引渡红通、证据标准和移交等具体工作时无据可依、无章可循，往往摸着石头过河，无用功、走弯路、重复劳动成为工作常态。

　　（二）机构设置保障上
　　从纵向上看，省、市级公安机关未成立责权一致的国际执法合作专职机构（或明确归口管理部门），部国际合作局的工作资源和基层公安机关的潜在需求无法高效对接；从横向看，地方公安机关内部尚未建立统一协调、归口管理、权责明确、分工配合的国际执法合作工作机制和工作平台。由此导致业务警种多头管理、长期任务临时承办，严重制约了国际执法合作向纵深层次开展。
　　（三）人员培训的问题
　　与国内执法工作相比，公安机关在国际执法合作工作方面普遍存在经验不足、能力欠缺等问题，对相关国家的司法制度、法律法规、证据要求、国际规则、国际惯例等研究不够，普遍存在不会干、不愿干、不敢干等情况。由于国际执法合作不是常见工作，各级公安机关既缺少对懂外语、懂法律、懂业务的复合型人才的长期培养规划，又缺少对办案部门的专门指导和培训，一定程度上制约了工作的有效开展。很多涉外案件由于久拖不决，甚至对当地社会稳定也造成一定影响，群众反响强烈。基层办案公安机关为此承受着巨大的压力，强烈要求厅机关加强指导和服务。
　　（四）工作保障（工作预算，经费支持）
　　公安机关国际执法合作案件周期长，涉及面广，不少环节需要赴境外与相关国家开展司法和警务合作。公安机关赴境外办案经费基本未单独列入年度预算，过高的涉外警务协作费用使基层公安机关望而却步。赴境外办案往往时效性很强，但在从严控制因公出国境的大气候下，地方政府外办对公安机关出境办案审批环节冗长、掣肘多。另外，由于缺少专业的涉外警务服务机构，翻译、公证等一系列必不可少的环节都给工作带来了很大的困难。

　　五、警务执法合作的完善建议

　　（一）加强国际执法合作规范的建设
　　根据《公安部关于进一步加强和改进国际执法合作工作的意见》（公通字〔2011〕42号）规定，基于地方国际执法合作的实际需求，出台与之配套国际执法合作工作制度、工作流程、工作规定等规范化文件，制定相应的内部工作章程和有关警种部门执法合作规范，，对相关工作内容、职责和义务加以明确。特别是要加快制定有关案件协查、调查取证、引渡、红通、证据标准和移交等的实务操作手册，使地方公安机关在开展国际执法合作工作时有章可循。
　　（二）逐步完善国际执法合作地方机构的建设
　　建议以规范省级和重点市公安机关国际执法合作机构建设，在省、市公安机关逐步实现国际执法合作管理机制，构建全国范围的渠道畅通、布局合理、快捷高效的国际执法合作体系。根据重点突出、循序渐进的原则，选择业务量大、条件成熟的沿海沿边和侨乡省份先行强力推动此项工作，促进国际执法合作向专业化方向发展。
　　（三）充分利用国际刑警组织的平台，指导警务协作
　　通过建立区域联动，构建警务协作规范化平台，充分发挥国际刑警资源优势，促进全国各地警方警务交流合作，用以构建沟通顺畅、信息灵敏、反应快速、协调高效的警务协作平台，更好地为全局公安中心工作服务。
　　（四）重视国际执法合作的后备人才的培训
　　重视国际执法合作人才的培养，切实提高队伍的综合素质，做好人才储备工作。国际执法合作的顺利开展需要适格警务力量的推进，需要具备专业法律知识，实战经验，和一定语言交流能力的警务执法合作的工作者，公安院校在人才储备方面具有天然的优势，指导并规范这类人才的教育培训机制是进一步拓展国际警务执法合作的发展的关键。同时省市一级的公安机关也要注重不断拓展引智渠道，在充分征求各实战单位培训需求的基础上，精选课题和专家，继续向公安部引智办申报2014年引进国外专家项目。一方面要加大基础培训，另一方面要立足于实战，针对经侦、刑侦、反恐、禁毒等国际执法合作频繁涉及的具体问题，择选若干影响大、前期基础工作扎实的个案作为范例指导，通过办班、编写教材、上挂工作、外派等多种形式加强对经侦、刑侦、反恐、禁毒等业务部门办案骨干的国际执法合作培训。