简论以新环保法为视角探析CCS项目中的公众参与

发布时间：2015-02-05 16:16

 

　　论文摘要 2014年4月全国人大常委会通过了新《环境保护法》，一个亮点就是设立信息公开和公众参与专章。然而，公众参与在实践中存在诸多缺陷。借此东风，考虑到CCS项目在中国日渐增多且其存在潜在的环境风险，为确保项目安全，特以新环保法为视角来探求在CCS项目中所设之信息公开和公众参与制度。

　　论文关键词 新环境保护法 CCS 公众参与

　　自1996年来以来，环境群体性事件呈集中式爆发，保持年均29%的增速，在参与人数、影响范围上引起社会高度关注。究其原因，有公众环保意识的提高，有公众利益诉求的渠道不畅，而公众参与制度形同虚设是其重要的一环。针对此，国民感叹，实质性参与究竟还等多久？

　　一、解读新环境保护法中公众参与

　　在此背景下，2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议通过了新《环境保护法》，其一个亮点就是设立信息公开和公众参与专章，包括6个法条，涵盖四个方面内容：一是规定公众的环境知情权、参与权和监督权。第53条规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”二是规定重点排污单位应承担公开环境信息义务。第55条规定“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况。”三是进一步完善环境影响评价中建设项目的公众参与。第56条规定“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向公众说明情况，充分征求意见。”四是规定环境公益诉讼制度。第58条规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的相关社会组织，和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织，可以向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”
　　此次新出台的《环境保护法》意义及其对以后的影响值得公众翘首以盼，希冀借此能给这个环境事件频发的时代带来一剂强心剂，一扫“雾霾”。新《环境保护法》真正设立了信息公开和公众参与制度，恰好填补了这一空缺，使公众参与环境监管“师出有名”，其意义及重要性不言而喻。

　　二、CCS项目中公众参与必要性

　　近几年，伴随着全球气候变暖速度的加快和极端恶劣气候的频发，一场应对气候变化的持久战役正全面展开。在众多温室气体减排方案中，碳捕获与封存（Carbon Capture and Storage，CCS）技术已然成为决定这场持久战役胜利的杀手锏。
　　根据2005年IPCC发布的《二氧化碳捕获与封存》报告，CCS是指捕获工业或相关能源的源排放的CO2输送到封存地点，达到长期与大气隔绝的目的。依据《全球CCS现状：2014.02》报告，截至 2014年2月，全球有12个大型项目处于运行阶段，9个项目处于建设阶段，其他39个项目处于发展规划的不同阶段，其中6个项目将在2014年做出最终投资决策。自2011年以来，处于运行或在建的21个项目增加了50%，大大增加了CCS技术大规模应用的态势。在世界上，中国是CCS技术研究与应用的迟到者。但后来居上，CCS项目在中国密集试水。全球CCS研究院目前记录了中国12个大型CCS项目，是2011年项目数量（6个）的两倍。根据相关资料表明，近年来，中国企业积极开展CCS研发与示范活动，已建成多个万吨以上级二氧化碳捕获示范装置，最大捕获能力超过10万吨/年—中国华能集团10万吨/年二氧化碳捕获示范工程；启动了10万吨/年级陆上咸水层二氧化碳封存示范——神华集团10万吨/年的CCS示范工程；建成4万吨规模的全流程燃煤电厂二氧化碳示范——中石化胜利油田燃煤电厂4万吨/年二氧化碳捕获与EOR示范。2014年中石油携手中国神华，共同推进我国温室气体减排工作，旨在探索捕获鄂尔多斯煤化工企业排放的二氧化碳，就近输送至长庆油田用于驱油，在提高采收率的同时，最终实现封存二氧化碳的目的。此次合作被业界称为国内首次“跨地区、跨行业、跨企业”的二氧化碳捕集利用及埋存（CCUS）全产业链合作。
　　然而，CCS项目开展的如火如荼时，，我们不要忘记其潜在环境风险。环评与公众参与是CCS项目的必要环节。寻其原因：首先，环境风险伴随CCS全过程。在碳捕获阶段，风险是碳捕获设备改造及其运行增加能耗，产生碳氧化物等污染物，和压缩捕获的CO2时可能会发生意外，危及工人生命及环境安全。其次，在影响CCS的众多因素中，公众的认知程度最易被忽视。研究表明，各国公众对CCS多持怀疑态度，担心CCS项目导致环境安全、人身健康以及财产价值的损害。究其原因：公众对CCS信息知之甚少，“瞎子摸象”，不知全貌；缺少了解CCS信息的参入机制与信息披露制度。
　　由此可知，公众参与CCS项目，既行使自己的环境知情、参与和监督的权利，也是CCS项目环评的重要部分。尤其CCS项目对环境有重大影响，更应该重视公众参与，力争得到公众的支持与监督，规避潜在的环境风险。

　　三、公众距离实质性参与CCS项目还要多久

　　新《环境保护法》单设信息公开与公众参与专章，以基本法的形式鲜明的明确了环境公众参与制度的法律地位，照亮了公众参与环境监督与管理的前方道路。然而，公众参与之路途坎坷、障碍重重的确是不争的事实，就如同公众在日常的环境活动中感概的那样：公众参与到底何时不再形同虚设？公众实质性参与究竟还要等待多久？总体而言，环境公众参与在我国是存在的，尤其在是环境影响评价领域，但公众的参与程度、范围以及其实际意义，我们不得不打上一个大大的问号。根据研究近几年的环境群体性事件的原因以及总结环境影响评价中公众参与的缺陷，本文总结出公众实质性参与环境活动的障碍：

　　首先，虽然《新环境保护法》以单章的形式直接和正面的规定了环境公众参与制度，与之前相较，进步显著、意义重大。但是其规定的内容依旧过于简单、笼统，缺少公众参与环境监管的明确程序与途径依据，这样会导致在法的实施过程中达不到立法目标，背离立法精神。

　　其次，在实践中公众参与常常是个摆设，如同“走过场”。在一些建设项目的环境影响评价的问卷调查中，阐述项目积极性或者重要性的篇幅过多，而关于环境影响方面的内容一笔带过或遮遮掩掩，或用所谓的专用术语迷惑公众，使公众得不到真实可靠的相关信息，影响了公众环境参与的判断力及其效果的有效性，使之形同虚设，公众没有真正的参与其中；有些项目信息公开的时间滞后或者不按规定，虽然在《环境影响评价公众参与暂行办法》中规定，要求应该在要求的期限内向公众公开相关环境信息，但很多建设单位在一些重要信息上“偷奸耍滑”，或干脆不公开，或选择在工作无暇顾及的节假日公开，这就严重影响了公众参与的程度及其影响力；有些项目环境公众参与的范围窄，对象缺少代表性，建设单位一般都采取随便发放问卷调查或任意缩小调查的范围，有意回避利益受损者们，这样会提高项目的满意度，容易通过相关审查。
　　再次，环境公众参与的方式、程序过于单一、单调。其实，在法律规定中，为公众环境参与提供了多种多样形式可供选择，一般有问卷调查、专家咨询、听证会等等。然而，我们对于相关社会实践结果却大跌眼镜。目前，据相关统计，几乎都不约而同的选择了问卷调查的形式，且在问卷内容、格式设计基本上千遍一律，这样将导致公众无法表达真实想法，很难实质性参与其中，为以后的环境纠纷埋下了隐患。对于那些对环境影响重大的项目是很有必要举行听证会、论证会或者专家咨询的，这有利于规避潜在的环境风险，保护环境及其公众人身健康。
　　最后，公众参与环境活动的效果收效甚微。因为一些建设项目的环境影响评价已处于决策链的末端，假设公众实质参与的方式多样，程序得到保障，其影响最后的决策还是占较小成分，更不用提现如今公众距离实质参与还有一段距离要走。可想而知，其公众参与对于项目的决策也许就像“挠挠痒”而已，无关大局。

 

　　四、公众参与CCS项目的几点建议

　　不积跬步，无以至千里。在影响CCS部署的因素里，公众参与是其中一“跬步”。既如此，就应发挥公众参与价值，也要清醒的认识公众参与存在的缺陷。借鉴国外CCS立法公众参与规定，为公众实质参与CCS项目提几点思考：
　　（一）纳入环境影响评价体系
　　CCS全过程危机四伏，我们应做好风险识别、评估和预警。欧盟环境影响评价法规提供了有益经验，其要求在建或拟建CCS项目须进行环评。CCS指令规定，碳捕获环节要依照CCS指令、欧盟环境影响评价指令和欧盟综合污染防治指令的要求进行环评。随着我国已建或在建的CCS项目日渐增多，确保CCS项目安全实施，建议将CCS全流程纳入环境影响评价体系，进行全方位环评，提前识别和预防潜在环境风险，并结合新环保法第61条规定，CCS项目应提交环评报告，未提交建设项目环境影响评价文件不得开工建设，否则责令停止建设。
　　（二）CCS立法中设公众参与专章
　　国际CCS立法趋势加强及CCS项目与日俱增，应制定监管框架确保项目安全。在CCS立法方面，欧盟、美国、澳大利亚走在世界前列。随我国CCS示范项目增多，CCS立法呼声渐高。建议将来CCS立法中设公众参与一章，规定CCS项目决策链中公众参与的程序、阶段、形式等。或者，依蔡守秋教授的建议，制定一部专门的公众参与法规，融合《政府信息公开条例》与《环境影响评价公众参与暂行办法》的有益部分，提供可操作性参与程序。
　　（三）明确CCS项目中公众参与的内容
　　由于公众对CCS信息知之甚少，可能会阻碍CCS的部署。在德国就曾发生因为公众对于CCS项目的强烈反对，而使一个小规模的CCS项目作罢。针对此情况，建议应通过网络、报纸等宣传CCS技术及其应对气候问题的重要作用，强化公众对CCS价值与风险的认知；明确应对CCS潜在风险的措施。另外，CCS项目环评应举行听证会、专家咨询，听取利益相关者代表的意见，赋予公众有全程环境监督的权利。

　　五、结论

　　公众参与是公民参与环境活动的重要环节，承载着公众参与规定的新环保法的出台是一个很好的契机。伴随着中国CCS项目的与日俱增，为保证CCS项目顺利实施与公众的相关环境知情权、参与权和监督权，应在CCS项目中引入并重视公众参与，尤其是在CCS项目环评阶段。另外，建议在未来CCS立法中设信息公开和公众参与专章，明确规定CCS项目中公众参与的时间、方式及其范围。

 

本文编号：12541