公共事务管理的新模式

  本文关键词：网络化治理:公共事务管理的新模式，由笔耕文化传播整理发布。

??学术界??(月刊)

??学科前沿??总第153期,2011.2

ACADEMICS

No.2Feb.2011

网络化治理:公共事务管理的新模式

??孙??健

(西北师范大学??政法学院,甘肃??兰州??730070)

??摘??要??基于复杂多变的公共管理实践需要,网络化治理理论日益受到国内外学

术界的广泛关注,大有成为公共行政主导范式的趋势。学者们基于不同视角,在理论以及实践上对网络化治理做了大量的研究工作,并取得了阶段性的研究成果。然而,作为一种全新的公共管理模式,对网络化治理及其相关理论的研究还需做深入探究,并使其逐步完善,尽管这应该是一个长期、艰难以及动态的发展过程。

??关键词??网络化治理;公共事务管理;合作机制

当下,随着信息技术的迅猛发展和互联网的普及,使得网络概念日渐深入人心,以此为支撑,一种全新的社会形态??????网络社会正在形成。在网络社会中,政府与其它社会组织等众多公共行动主体彼此间的界限更加具有渗透性和相互依赖性,公共事务管理客观上要求多元主体的共同参与。网络化社会的形成既拓宽了公共事务管理的视野,又推动了网络化治理理论的产生与勃兴。网络化治理作为公共管理模式的最新发展,站在了处理各类复杂性公共事务的前沿。

一、网络化治理产生的时代背景

网络化治理模式的兴起,与特定的时代背景和社会环境关系密切。其中,公民社会和第三部门的发展是政府变革治理模式的直接推动力,而全球化与地方化浪潮以及数字化革命则加速了政府变革的步伐。

1.全球化与地方化浪潮

作者简介:孙健,西北师范大学政法学院政治与公共管理系主任、教授、法学博士、公共管理学出站博士后,主要研究方向为公共管理基础理论和领导科学。

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全球化与地方化浪潮要求政府治理模式的变革朝向分权化和网络化。全球化作为一种客观现象,是当今世界政治、经济、文化发生一系列变化的过程。在这个过程中,国家之间、地区之间、组织之间以及个人之间的关系日益相互依赖。法拉兹曼德从六个方面概括了全球化的属性和特征:第一,作为国际化的全球化,指经济或政治组织超越民族国家管辖范围的横向联系;第二,作为经济体系的开放,指的是资本、金融、贸易在全球范围的流动与扩张;第三,作为历史过程的全球化,指现代资本主义持续的资本积累和流动的历史进程;第四,作为理念或意识形态的全球化,表明了以西方为中心的理念和价值观取向,包括自由、个人主义、自由经济、多元民主等;第五,作为现象的全球化,呈现了由全球化进程带来的各种影响与后果;第六,既作为现象又作为过程的全球化,指在不断全球化集成中,在资本持续积累、流动和扩张的过程中反映出来的各种结果。??1??

全球化的特征深刻地影响了国家和政府的治理模式:首先,全球化使国家权力呈现分权化的趋势,即国家向区域组织和地方组织让渡一部分权力;其次,国家权力分散化形成了多层治理结构,治理主体包括了政府、市场、社会组织、公民等;再次,治理主体的多中心化,使传统层级式的治理模式不能适应多中心主体协调的需要,而转向网络化模式。全球化对政府治理模式的影响,正如有学者指出的,当代社会和经济的剧烈变革似乎剥夺了国家政府或者公民控制、掌握或者抵制这种变革的能力,全球化有力地揭示了国家政治的限度。??2??

而在全球化的同时,地方化的趋势也愈演愈烈。地方化是指以地方为中心,根据地方社会发展状况,自主地做出决策并管理地方事务。与全球化的特征相反,地方化??倾向于多样性、异质性和差异化,反对强权、集中控制和一体化??。??3??地方化对政府治理模式作用的方向同全球化是一致的。一方面,地方差异要求中央政府赋予地方政府更多的自主决策权力,而社会结构的多元化又要求地方政府必须和企业、社会组织、公民分享公共权力;另一方面,前者导致府际网络的建立,后者的结果则是形成了政府、社会组织、公民等多元主体所构成的网络,因此,政府需要建立一种全新的治理机制,来协调各方面之间的关系和利益诉求。

2.公民社会的兴起和第三部门的发展

公民社会的兴起和第三部门的发展要求政府治理更加民主化。公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和,其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织,包括非政府组织(NGO)、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等,它们又被称为??第三部门??(theThirdSector)。??4??从传统自由主义的观点来看,公民社会是一个有选择权、个人自由和个体责任的领域,??5??反映的是公共领域和私人领域的区别,个人主义、多元主义、公开性、开放性和法治原则是其基本的价值追求。??6??

从全球范围来看,当下,??主权在民??原则的深入人心和民主政治制度在大多数国家的确立,人民有意识地行使自己的政治权利,参与到公共事务管理中来。而经济的发展、通讯工具的改进为公民的政治参与提供了更为便利的条件,??56??

政治不再是高高在上的神坛,而是和普通民众生活密切相关的一系列决策和行动。在中国,改革开放以来,一个相对独立的公民社会也渐渐成长起来,民众对民主治理的诉求也日渐高涨。

治理在本质上是公民、公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理,公民社会的发展必然影响治理模式的变迁。第一,政府角色从??划桨??向??掌舵??转变;第二,政府行政应该更具有透明性、责任性和回应性;第三,政府与社会的互动更加频繁、紧密;第四,公民与公民组织参与政治活动的方式更加多样化。这些变化使传统的政治参与方式如参与民主及公民投票的实践困难重重,同时,个人式的直接民主在实践和理论上仍没有太大的突破,而网络化的互动治理在民主实践中初步显现出自己的优势。

3.信息技术的进步

信息技术的迅猛发展对人类生活的全面渗透,已经给所有社会成员(无论是个人、组织还是整个国家、世界)都带来了巨大的震动,并已清晰地暗示今后更深远、更深刻、直至整个人类社会结构性变革的必然到来。

计算机和互联网改变了21世纪人们的生活方式,也改变了组织模式。人与人之间、组织与组织之间以及个人与组织之间形成了一种??点对点??的网状结构,相互之间的联系、交流、沟通比以往任何时候更加便捷。信息技术进步促进了网络化社会的形成,也使得管理这种复杂网络成为可能。从治理的工具层面来讲,社会的网络化使传统的治理模式不能适应现代社会的复杂性,需要建立一种更为弹性、灵活的治理模式;从治理的主体层面来讲,治理主体的多元化必然形成网络化的治理结构,同时,公共组织也在朝向网络化的方向发展,因此,??行政人员如何处理有关组织问题需要有高度的弹性,他们本身须能做改变、适应与学习。????7??

二、网络化治理之意蕴

网络是包括多个组织或部门的互相依赖结构,作为一种公共治理形式,已成为研究组织演化的一个组成部分,并在理论研究与实践应用上获得较大的进展。政府的治理是在网络中发生,且政府只是此网络关系中的一个组成部分,与其他组织形成了互动与依赖关系。从某种意义上说,当今的??网络化现象??是国家与社会关系在现实中的反应,是政府角色及功能结构性变化的具体体现,其最终目的则是为了实现治理的有效性。

网络化治理理论由美国哈佛大学教授斯蒂芬??戈德史密斯(StephenGold??smith)和德洛伊特研究所资深研究员威廉??埃格斯(WilliamD.Eggers)联合编著的??网络化治理:公共部门的新形态??一书提出的。此书认为,等级式政府管理的官僚制时代正面临着终结,取而代之的是一种完全不同的模式??????网络化治理。该模式的标志就是深深地依赖伙伴关系,能够平衡各种非政府组织以提高公共价值的哲学理念,以及种类繁多的、创新的商业关系。??8??二位学者还指

??57??

出,??网络化治理象征着世界上改变公共部门形态的四种有影响的发展趋势正在合流。其一是第三方政府:逐渐出现利用私人公司和非营利机构从事政府工作的模式。其二是协调政府:从顾客??公民的角度考虑,采取横向??协同??政府,纵向减少程序的做法。其三是数字化革命:技术上的突破大大减少了伙伴之间的合作成本。其四是消费者需求:公民希望增加公共服务选择权的要求在不断提高。????9??

我国学者陈振明认为,网络化治理就是指??为了实现与增进公共利益,政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作,在相互依存的环境中分享公共权力,共同管理公共事务的过程。对政府部门而言,治理就是从统治到掌舵的变化;对非政府部门而言,治理就是从被动排斥到主动参与的变化。????10??

网络化治理具有丰富而深刻的内涵,凸显了治理主体的多元化、治理机制的网络化以及治理责任的分散化等明显特征和时代价值。??11??简单地讲,网络化治理就是除按照传统的自上而下层级结构建立纵向的权力线以外,政府治理还必须依靠种种合作伙伴建立起横向的行动线。这是新历史时期政府提高绩效和增强责任性的基础。可见,网络化治理的核心理念就是要实现多元主体的合作共治,其终极目标是为了增进公共价值。具体而言,政府是公共价值的促动者;企业是公共价值的创造者;非政府组织是公共价值的提供者;公民个人是公共价值的实践者。

在网络化治理模式下,政府的角色会发生很大变化,从传统的管理人民、控制社会向协调资源转变,行政管理序列将变得更为扁平,参与的部门也会更为广泛。由此,政府的核心职责不再集中于公共行政人员和某些特定的项目,而在于组织各种资源以创造公共价值;政府的角色不再是公共服务的直接供给者,而应该作为一种公共价值的促动者,在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网中发挥作用。??12??

三、网络化治理中的合作机制

现代公共行政是一个由各种类型的公共组织纵横联结所结成的网络,包括政府组织、非政府组织、准政府组织、营利组织、非营利组织、志愿组织、公民从各个方面以各种形式参与公共事务的管理。??13??公共管理的实践表明,任何单一的力量都无法以一己之力解决繁杂多样的公共事务问题。寻求合作,不仅是社会进步的需要,更是所有个体和组织在快速发展的社会中不得不选择的行为取向。合作,已成为当下社会的普遍共识。

作为一种勃兴于西方的公共管理模式,网络化治理为处理复杂性公共事务引入了新的机制,即合作机制。合作机制是网络化治理的运作机制,合作既是网络化治理的理论规范,又能为网络化治理运作提供机制保障。在网络化治理中,合作代替竞争,成为组织之间关系的基本特征。各种公共行动者通力合作,共同??58??

应对全球化和分权化提出的挑战,一起处理公众关注的社会问题,实现公共利益,使公共管理成为真正的社会联合行动。??14??对于政府来说,合作机制的建构就意味着分权化,即政府与企业、社会组织、公民等非政府部门分享公共权力,但这一过程并不是政府主动要求的结果,而是未来公共事务管理的趋势。

建构网络化治理中的合作机制,首先要克服政府与企业、社会组织、公民形成合作关系的障碍,在此基础上,确定合作网络的参与者、制定合作网络规范并明确协调主体及方式,共同承担治理责任。

1.确定合作网络的参与者

政府在决定某项议题的参与者时,首先需要考虑的是此项议题涉及的利益相关方有哪些;其次应该考虑的是通过哪些方式可以有效地实现公共政策目标。前者确定了政策议题的影响范围,将可能涉及的企业、社会组织和公民纳入到治理网络中。后者则确定了达到治理目标的方式,即能否通过市场化的方式达到目标或部分目标。一旦明确了合作网络的参与者,就应该确定协调主体。从资源的拥有程度上讲,政府天然地承担了网络协调者的角色。也可以根据实际情况,建立各方代表组成的协调机构,并明确以何种方式确保信息交流的畅通。

2.制定合作网络规范

合作机制的建构又是建立在规范的基础上。在鲍曼看来,规范对于合作行为具有重要的意义,如果把规范作为合作的前提,个人利益追求就能够被包容到合作行为中来。??15??在合作网络中,各治理主体之所以能形成合作关系,是因为此种合作关系能帮助实现各自的利益追求,不同的是,这种利益追求是以经过协商后的??共同利益??的面目出现的。因而,合作网络包容各治理主体各自的利益,绝不是出于规范私利的需求,治理主体各自的利益与合作网络的??共同利益??都从属于合作的规范。

网络化治理是在互信的基础上达成的共同行动。由于各治理主体之间的合作关系建立在互相依赖、互利互惠的基础之上,若彼此之间缺乏约束力,致使着眼于控制的??命令??????服从??机制难以发挥作用。规范确立了公共权力的范围和界限,在传统公共事务管理模式中,法律明确了政府的责任和职能,因而作为治理主体依法行政保证了治理的合法性和责任的归属问题。

3.明确合作网络的治理责任

治理责任应由哪些治理的参与者承担,各治理主体分担多少比例的责任是合作机制建构的重要环节。网络化治理是以问题为导向的,即由各治理主体以解决问题为参与治理的诱因,网络中各主体的行为依据自身的能力和现实情况的变化而做出调整,彼此间没有明确的界限,从而导致??搭便车??行为的存在。因此,治理主体必须以各自拥有的资源和享有的公共权力实施一定的治理行动,同时也须承担治理可能失败的风险。治理责任应当在合作规范中明确规定,并确立责任追究的机构和程序。

在我国,随着市场经济逐渐完善和公民社会逐渐成长壮大,当前政府在职能

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