当前我国民航机场安全监管体系建设研究 ——以长沙黄花机场为例

【摘要】 本论文通过分析当前民航运输不安全事件产生的原因,论述了采取多种优化对策以旨在提高我国航空运输安全生产水平,同时对安全监管体系建设问题进行了深入的研究。本首先论述了我国民航安全运输所面临的形势与挑战。通过总结我国民航机场在安全监管能力、技术方面仍然与发达国家存在一定的差距,已经出现了民航业安全保障能力与民航运输活动的高速增长势头不相适应的矛盾。在这一要求下,重点论述了我国民航安全监管体系建设的推广和使用势在必行；其次,笔者根据我国民航机场的具体状况,详细分析了国际、国内民航安全形势,从而得出：国内外严峻的民航安全形势迫使我们要借鉴国外一些民航安全监管体系建设的实际经验,加强对我国民航企业安全监管体系建设的研究及应用,从自身实际出发建立一套符合民航企业要求的安全监管体系,提高我国民航业安全监管的整体水平；第三,从我国民航企业改革的进程来看,目前正值我国民航企业的发展处于重要上升时期,传统的行政管理职能逐渐褪色,经验型、即时应对型的安全监管模式已不能适应民航业的严峻的安全形势。因此,民航业应利用建立安全监管体系的时机,重组安全管理机构,认真论证和再造安全流程,注重整合企业安全文化,克服过去治标不治本的安全监管模式。为了发展具有中国特色的民航安全监管体系,笔者认为首先应在监管体系的主要内容上做进一步的提高,例如健全安全管理体制、完善安全管理系统中的风险管理流程、加快安全管理的信息化建设、加强民航企业的安全文化建设等方面,相信中国民航安全监管体系的运用水平会逐步提升。 

第一章绪论

第一节研究背景

民航是一个复杂的大系统，民航安全是系统安全问题，安全监管是民航业管理的重点问题。本文以长沙黄花机场为例，介绍了当前我国民航机场安全监管体系建设的特点，重点从长沙黄花机场的内部管理方面入手，深入分析我国民航机场不安全事件发生的原因，以及监管体制中存在的亟待改进的问题，总结了当前我国民航安全监管体系建设存在人员疏忽、安全技术力量薄弱、监管对象不作为、监管制度不完善等问题，这些问题都不能适应当前我国民航机场发展的要求和需要，进而提出几点加强民航安全生产和完善监管体制的建议。

我国的民航机场安全监管系统的建设已经进入到关键时期，如何发现机场安全监管过程中存在的问题，以及如何评价机场安全监管水平的问题，已经摆在我们面前。为了确保持续安全，中国民航摈弃突击式、运动式的工作方式，采取常态化的系统管理手段，实现了向系统安全管理、向全面统筹管理和向人文内涵式管理的转变。并明确了“主体责任是根本，监管责任是保障，岗位责任是基础，领导责任是关键”的责任体系建设，强化了机场安全监管体系建设的重要性对于提高机场安全监管水平和机场安全运营都具有非常重要的意义。

第二节问题提出与基本框架

首先，文章通过访谈与查阅资料，总结了当前我国民航安全监管体系建设存在人员疏忽、安全技术力量薄弱、监管对象不作为、监管制度不完善等问题；其次，阐述了以长沙黄花机场为例的民航安全监管体系建设的发展和特征，突出“人、机、法”三个关键影响因素，提出综合系统闭环管理工作，形成了现代机场安全监督“四个三”管理模式；第三，从新模式出发，进一步分析了当前变革存在的主要问题；最后，有针对性地提出了民航安全监管体系建设新格局（如图1-1所示）实现问题的几点建议。

笔者在深入研究了民航机场安全监管和国内外多元化综合研究方法的基础上，通过深入访谈、现场观察与查阅资料，釆用定性和定量相结合的研究方法，总结了当前我国民航机场安全监管建设存在的问题，分析研究影响民航安全监管体系建设水平的各种因素，对民航安全监管体系建设的综合评价和方法进行了分析归纳整合，之后确立了适合当前我国民航机场发展的安全监管建设模式。

第二章当前民航机场安全监管体系建设的成效

第一节当前民航机场安全监管体系建设成就及主要经验

随着我国经济的增长，航空运输业得到了飞速发展（如图2-1所示），近年来许多机场越来越繁忙并面临着越来越大的保障压力，国内一半以上的枢纽机场和干线机场的设计保障能力已进入饱和或接近饱和状态。在这种情况下，由于机场软件和硬件设施满足不了航空运输快速发展的需求，在机场发生的不安全事件和地面安全事故日益增多。据统计，近5年来，我国民航的运输总周转量和旅客运输量年均保持以上的增长。值得一提的是，在主要运输指标保持平稳较快增长的情况下，我国的民航安全仍保持了较高的水平。2010年至2013年，我国民航运输航空百万小时重大事故率为0.042，百万架次重大事故率为0.09，亿客公里死亡人数为0.002，安全状况远好于世界平均水平。（如图2-2所示）诸多研究表明许多航空事故的发生都和地面保障因素有关，机场作为航空运输的主要地面活动场所，其安全保障对整个航空运输安全系统有着十分重要的意义。

近年来，中国民航经历了摸索管理阶段和经验管理阶段的实践，如今在民用航空法和近30部行政法规以及120余部行业规章，还有数以万计的安全管理和安全监管队伍的坚强拱卫下，管理理念不断创新、法规规章不断健全以及设备新技术的不断推广应用，我国民航安全基础不断得到巩固，尤其通过结合大量民航机场典型事故案例，利用动态灰色关联方法、灰色新陈代谢模型和马尔可夫链理论、鲁棒优化方法等建立了机场安全事故预测模型、安全风险评价指标体系、安全风险预警模型，对机场安全事故进行分析，对保障航空飞行安全有着十分重要的意义。

第二节国际国内民航安全形势

一、近期国际民航航空安全形势

今年以来，由于马航MH370事件，国际民航安全形势引起国际社会的高度关注。据统计，今年1-5月，世界民航发生运输飞行死亡事故7起，死亡299人。近期接二连三的坠机事件，暴露了全球民用航空业中存在的监管漏洞。因此，我们除了要严格贯彻总局的要求外，，还要从我国全行业安全体系出发，建立健全我国的航空安全基础体系，改进安全监管手段。

二、近期我国民航安全形势

今年以来，全行业认真落实中央领导同志关于民航安全工作的重要指示精神和全国民航工作会议暨安全工作会议总体部署，深化安全从业人员资质管理，加强安全隐患治理和安全风险管控，狠抓安全管理体系建设和安全保障能力建设，民航安全形势总体保持平稳。截至5月底，发生事故征候116起，同比减少21起，其中运输航空事故征候105起，同比减少14起；航空器地面事故征候7起。

但是，民航安全监管工作存在一些问题，主要表现在以下六个方面：

①安全监管规章制度不完善，安全监管体系不健全。民航法规建设滞后于安全生产和安全监管的现实需要。新机型、新设备、新技术的不断引进，安全生产管理体制、运行模式、管理方式正在发生变化，但相应填补空白的新规章、新标准未能及时制定，已有的规章、标准未能及时修改。同时已有的规章、标准中许多地方与国际最新标准不符。

管理体制程序不清，职责不明，具体表现为政府缺乏管理力度，企业缺乏活力，长期影响安全管理的质量，我国还没有从根本上解决管理体制问题。从企业的管理现状来看，由于受旧的管理体制的影响，目前的安全监管只是停留在事前的布置，中途的例行检查，出了安全问题的处理，而缺乏一种规范化的管理。民航安全监管体系不够健全、监管人力资源长期不足的问题一直存在，尽管近年来加强了人员培训工作，但由于队伍建设速度滞后于行业发展速度，专业人才相对缺乏，监管力度不足的问题依然突出。

第三章长沙黄花机场安全监管体系建设现状评估和优化对策........23

第一节长沙黄花机管体系建雜的越问题.........23

一、长沙黄花机场安全监管体系建设基本现状..........23

二、长沙黄花机场安全监管体系建设存在的主要问题......24

第四章民航安全监管体系建设新格局......38

第一节下沉监管职责，实现各个突破......38

第二节加强基层建设，突出“受控”管理.....39

第三节创新监管模式，采取有效措施......42

第四节统一规范管理，推广应用价值.......45

第三章长沙黄花机场安全监管体系建设现状评估和优化对策

第一节长沙黄花机场安全监管体系建设基本现状及存在的主要问题

一、长沙黄花机场安全监管体系建设基本现状

（一）组织架构

长沙黄花机场安全运行管理组织机构采用分区集中，突出运行主体部门专业协调管理地位，施行关口前移，各司其责的原则，成立了安全管理委员会，它是长沙黄花机场安全管理最高组织机构，下设飞行区运行安全管理委员会、航空安全保卫委员会、危险品运输管理领导小组、应急救援领导小组、机坪运行管理委员会、专机保障领导小组、跑道安全小组、防范风险管理小组、鸟击防范专项整治领导小组、候机楼旅客服务促进委员会、防火安全委员会等。

（二）发展状况

近年来，伴随着湖南经济的发展，长沙黄花机场的航空运输生产量也快速攀升，从2004年至今，长沙黄花机场航空运输量以年均19%以上的速度增长。2009年旅客吞吐量在中部地区率先突破千万大关，年旅客吞吐量达到1128万；2010年旅客吞吐量达到1262万人次；2011年旅客吞吐量达到1368万人次；2012年旅客吞吐量达到1475万人次；2013年长沙黄花机场旅客吞吐量己达到1600万，位列中部第一位，全国第十二位。从目前的运行情况来看，2014年旅客吞吐量有望突破1800万人次、15起降万架次。

第四章民航安全监管体系建设新格局

第一节下沉监管职责，实现各个突破

针对机场点多、线长、面广的特点，各级管理人员要居危思危，克服松備、麻瘦情绪，切实增强做好安全工作的责任心和使命感，要举一反三，采取有效措施，不断改革创新安全监管模式和手段方法，下沉安全监管职责，加强基层执法力量，开展生产旺季持续监察和重点监管。坚持“抓大控小”，强化源头治本，实施安全管理体系审核，深入开展专业技术人员资质管理和安全隐患治理。严肃查处违规违章行为，严肃进行问责和责任追究，有效提升安全生产水平和能力。

抓好安全监管，促进安全发展，重在创新安全监管工作，将衡量成效的尺度变直，将推进落实的措施变硬，强化措施执行效果，如加强监控频次、对责任人实施处罚、加强人员的程序和规范培训，建立自觉严格执行程序的企业文化等，不断提高安全监管的执行力。针对当前实际，应重点突出：

（1）在真抓中突破

要始终把安全发展作为监管工作最大的政治、最硬的道理、最根本的任务，主要争取各级领导、部门和社会的理解和支持，走出怕安全监管影响经济发展环境而不抓、怕得罪人而不抓、怕责任大而不抓的思想误区，以真抓实干的作风促进安全发展。

（2）在力抓中突破

要落实责、权、利，保障驻场各单位对本辖区内的有力监管。针对各单位在职责上存在的工作重点不一样、工作要求有区别、能力需求有侧重的特点，在工作重点上，上级安监部门应重在研究政策、制定标准等战略层面，机场应统一协调管理，通过签订协议，加强对所有机评作业的驻场单位的运行管理；在工作要求上，上级安监部门应重在典型引路、以点促面，机场应重在各个击破，以点保面；在能力需求上，上级安监部门应重在组织协调和分析决策能力，机场应重在技术管理和执行能力。

参考文献（略）