对支持文化创意产业发展的财政政策研究

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对支持文化创意产业发展的财政政策研究     随着我国文化体制改革的不断深入和转变经济发展方式的需要,推动文化产业发展成为经济发展战略的重要内容。各级政府如何通过财政政策支持文化创意产业发展,是值得研究的重要问题。
    一、我国发展文化创意产业的财政支持政策
    文化创意产业的形成、集聚与发展主要靠市场力量,但政府的扶持作用也不可忽视。发达国家通过一系列的政策措施提升文化创意产业的竞争力。近年来,我国也加大对文化创意产业的扶持力度,出台各项财政扶持政策。
    2006年4月,国务院办公厅转发财政部等十部委(局)制定的《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》,明确对我国动漫产业进行政策扶持。其中,财政政策主要包括:中央财政设立扶持动漫产业发展的专项资金,用于支持优秀动漫原创产品以及建立动漫公共技术服务体系等产业链发展的关键环节;鼓励地方政府加大投入,支持动漫原创开发;对艺术性强、创新度高、深受群众喜爱的动漫原创产品进行奖励;增加对出版、刊载、播出和演出的国产动漫产品的成本补偿;将具备条件的动漫中小企业纳入科技型中小企业技术创新基金资助范围;动漫企业自主开发、生产动漫产品,可申请享受国家鼓励软件产业发展的有关税收优惠政策。2006年6月,国务院批准并转发财政部、中共中央宣传部《关于进一步支持文化事业发展的若干经济政策》,明确要求继续征收文化事业建设费,并纳入财政预算管理,分别由中央和省级设立基金,用于文化事业建设;继续对文化单位实行增值税优惠政策;从电影放映收入中提取5%建立“国家电影事业发展专项资金”,继续设立电影精品专项资金;整合部分文化事业补助经费,设立中央补助地方文体广播事业发展专项资金,要求地方政府逐步增加对文化事业投人。财政部和国家税务总局于2009年发布《关于扶持动漫产业发展有关税收政策问题的通知》,对支持动漫产业发展的税收优惠政策进行具体化。
    2009年9月,国务院发布《文化产业振兴规划》,把文化创意产业作为重点发展的文化产业,明确财政扶持政策:中央和地方政府加大对文化产业投入,通过贷款贴息、项目补贴、补充资本金等方式,支持文化产业发展;大幅增加扶持文化产业发展专项资金和文化体制改革专项资金规模;落实税收优惠政策,研究确定文化产业支撑技术的具体范围,加大税收扶持力度。同年,财政部、国家税务总局联合下发《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》和《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》。
    文化创意产业发展需要一定的经济基础,人才与资金密集、经济发展水平相对较高的区域具有发展文化创意产业的优势。我国区域间文化创意产业发展水平不均衡,北京、上海、深圳等经济发达地区成为文化创意产业发展的先行区域。如,2006年11月《北京市促进文化创意产业发展的若干政策》和《北京市文化创意产业发展指导目录(2006年)》同时公布,明确了支持北京市文化创意产业发展的财政与税收优惠政策;决定自2006年起,市政府每年安排5亿元文化创意产业发展专项资金,采取贷款贴息、项目补贴、政府采购、后期赎买和后期奖励等方式,扶持文化创意产业发展;设立文化创意产业基础设施专项资金,分三年投入5亿元,用于完善文化创意产业发展的基础设施。
    二、支持文化创意产业发展的财政政策存在的问题
    近年来,我国扶持文化创意产业发展的财政政策力度明显加大,尤其是北京、上海、广州、深圳、杭州等城市,把文化创意产业作为区域经济发展的支柱性产业,出台覆盖范围较广、操作性较强的政策措施。但由于文化创意产业是新兴产业,不仅对其理论研究尚不深入,在实践上也缺少较成功的经验,各地的政策也带有一定的探索性质,尚存在一些不足之处。
    (一)财政政策扶持重点不突出
    近年来,各地纷纷出台促进文化创意产业发展的优惠政策,但对文化创意产业的范围界定不统一,大都较宽泛,包括了北京、上海、深圳等文化创意产业发展较快的城市。这在一定程度上反映了区域问文化资源的差异,也体现了各地的不同倾向。但文化创意产业范围界定过宽,使财政政策支持的重点不突出。
    按照《北京市文化创意产业发展指标目录》,文化创意产业的范围相当广泛,甚至一些群众性文化事业、电子信息产业也列入其中。由于范围过大,扶持项目中,个别项目属文化产业,但创意性不足,有些项目创新性较强,但缺少文化内涵。,从调查看,融资困难、知识产权保护不力、房租压力大是文化创意企业面临的三大难题。知识产权保护属于管理体制方面的问题,知识产权是文化创意产品的核心,没有完善的知识产权保护制度,文化创意产业就难以实现大发展。融资困难是中小企业的通病,中小文化创意企业由于经营成果难以把握,盈利来源不稳定,融资更是难上加难。文化创意企业对房租异常敏感,北京市几个自发形成的文化创意产业集聚区,如798艺术区、宋庄画家村等,其初期集聚的主要原因在于房租成本较低,便于创业者的进入。但大城市往往寸土寸金,办公用房的购买和租用成本往往使中小企业难以承受。因此,财政资金要发挥引导性和杠杆作用,找准重点,在促进文化创意产业发展中起到四两拨千斤的作用,解决制约文化创意产业发展的关键性问题。
    财政政策支持范围过宽也容易助长产业雷同现象。国家越来越重视文化创意产业发展,各地区发展文化创意产业的积极性大大提高,纷纷制定发展规划,明确主导产业。由于区域间缺乏协调,导致各地区创意产业结构存在趋同现象。以北京市和相邻的天津市、河北省为例,就有9个文化创意产业园区规划发展动漫产业。财政政策应支持具有区域比较优势的产业,如果对所有的文化创意产业都进行扶持,会使优势产业的竞争力得不到有效提升,而劣势产业本无竞争优势,政策投入也可能是无效的。
    (二)财政政策针对性不够
    各地区现有支持政策基本上采取“一刀切”模式,即采取一定标准,入围的企业就可以得到支持,这种支持模式更多地起到的是“锦上添花”而不是“雪中送炭”的作用。在一系列的标准之下,入围企业多是规模相对较大、发展相对成熟的企业,而小微企业以及处于发展初期的企业则很难得到扶持。但前者具有一定的竞争力,政策扶持要么是锦上添花,要么会使企业形成“等靠要’’的思想,不利于其在市场竞争中成长;而后者竞争力薄弱,容易在市场竞争中夭折,应是政策扶持的重点。
    财政支持政策缺乏针对性也与对文化创意产业内部结构认识不清有关,且现有政策对不同特点的文化创意企业的区分不够。文化创意产业是一个产业体系,包括若干子产业,它们虽然都具备文化创意产业的本质特征,即创新性、文化性和产业性,但在市场结构、组织方式、市场绩效、外部性强弱等方面仍然存在很大差距。如,广告策划和电影制作,前者适合中小企业的组织结构,后者则适合规模较大的企业;新闻出版和建筑设计,前者具有较强的外部性,后者基本上没有外部性。正因为各产业具备不同的特点,所以制定财税支持政策要体现足够的区分度。
    (三)对财政补贴风险的认识不深入
    在市场经济体制下,政府干预能够在一定程度上弥补市场失灵,但在市场有效的情况下,政府的干预就有可能干扰市场配置资源的信号,使市场出现人为的失灵。如,原创性环节、技术含量高的行业需要政府资金支持,投资风险大的行业需要政府资金担保。而对一些市场化程度较高的行业如广告业、印刷业等,依靠市场调节就可良好发展,无需政府作为重点产业来扶持。政府干预的两面性,意味着对文化创意产业的财政政策支持如果不加以选择和优化,容易产生消极后果,如,有的文化创意企业可能更关心如何获得财政支持而不是去吸引客户关注,有些文化创意企业在未能形成有效盈利途径的情况下,过度依赖政府扶持,可能出现层层外包、坐吃财政补贴的问题。
    三、完善扶持文化创意产业发展的财政政策的建议
    (一)明确财政政策支持的范围与重点
    1.明确界定财政政策支持的范围,按特定标准适当缩小政策覆盖面,合理界定文化创意产业范围。应紧扣文化创意产业的创新性和文化性的属性,剔除不具备这两个基本属性的产业。这并不意味着要抛弃这类产业,而是没有必要对它进行特殊扶持。应遵循商品市场、要素市场的供求机制来发展壮大文化创意产业。文化创意产业与文化产业紧密相关,它源于文化产业,但又超越文化产业。文化创意产业是文化产业与高科技相结合的新兴产业。文化创意产业具有三个基本特征:一是文化性。文化创意产业是文化产业的一部分,其产品是附加创意的文化产品。如果没有一定的文化底蕴,文化创意产业便是无源之水。二是创新性。创新性是文化创意产业区别于传统文化产业的本质特征。如果缺少创新性,即使该产业具有文化特征,也难以成为文化创意产业。三是产业性。一些应归于“文化事业”甚至不属于“文化产业”的行业不应归人其中。如,文化保护和文化设施服务、群众文化服务属于公益性文化事业,应由财政予以保障,而不应享受产业性政策。产业性要求文化创意产业应与公益性文化事业区别开来,同时生产某种物质或精神产品的主体应与其他主体有明确的界限。如,北京市的文化创意产业指导目录中,有些行业具有公益性或半公益性,并不适合进行产业化发展,如博物馆、纪念馆、一般性广播与电视服务、卫星传输服务、文化性社会团体等;有些文化创意产业的类别过于宽泛,如新闻业作为一个小类,其涉及面较宽,报刊、广播、电视等都涉及新闻业。因此,支持文化创意产业的财政政策应把范围集中于充分体现文化与创新相整合,同时具有产业化发展潜力的行业。
    2.政策支持应突出区域特点,塑造比较优势。在扶持企业选择上要突出区域特色,避免与其他地区的产业雷同。区域问的文化资源禀赋不同,产业发展的侧重点就应有所不同。各区域应适当控制文化创意产业园区的数量与规模,避免“大而全”,不能有利可图就盲目推动。应在对创意产业消费市场充分研究的基础上,把握大众的文化需求,对文化创意产业园区做好准确的市场定位和详细的发展规划,再进行有针对性的扶持。
    3.对原创能力较强的文化创意企业进行重点扶持。财政政策支持文化创意产业的目标应明确定位为自主创新,将重点放在创意的形成及创意企业的孵化体系支撑方面。一方面,通过财政政策支持创意企业管理创新、技术创新、产品创新,引导企业的资本投入,增强其自主创新能力和产业竞争力。另一方面,应创造较宽松的政策环境,推动各类创意产业发展平台的孵化能力、创新能力和产业集群聚合能力的提升。如,根据文化创意产业的发展特点,将政策优惠延伸到创意研发及市场转化阶段,提高研发加计扣除的比重;对创意企业进口必要生产设备给予相应优惠;允许符合条件的创意企业按其销售收入提取一定比例的创意开发基金,建立研发准备金制度。
    (二)增强财政扶持政策的针对性
    应从实际出发,在文化创意产业范围内,选择优先发展的重点,并采取多种措施予以重点扶持,力求在一定时期内形成优势行业。可按企业成长阶段进行针对性扶持。企业发展初期,资金少、规模小,从银行等金融机构得到贷款的可能性小,融资的途径和方式有限,这类企业应是财政资金扶持的重点。随着企业规模和实力的壮大,企业的融资渠道也相应拓宽,尤其可通过银行等金融机构获得资

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