生物科学新进展_陈家浩：中国政府绩效评估研究的新进展

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陈家浩：中国政府绩效评估研究的新进展

——发展语境、理论演进与问题意识（上）

2011-06-03 | 访问次数: | 编辑：rky | 【】

2011-6-3

　　摘要：学科的进步源自不断的反思。根据近五年来中国政府绩效评估研究的最新成果，从学科发展的视角，全新和系统地总结该领域知识生产的语境、发展脉络和未来趋向，，包括：发展语境的知识体系、实践背景及理论对话；知识生产的批判性反思、方法工具研究和若干主题的追问；在此基础上，从问题意识的角度，对中国政府绩效评估研究今后的努力方向规划了四个维度。

　　关键词：绩效评估，理论发展，问题意识

    绩效评估一直是现代政府管理的前沿课题。在深刻影响西方国家的“政府再造运动”中，绩效评估受到了极大的重视和推广，无论在政府管理的实践层面还是知识层面，都产生了深刻的影响。进入20世纪90年代以来，随着政府管理体制创新的推进，中国政府的绩效评估实践以多种形式迅猛发展，并创造了许多具有特色的绩效评估模式。伴随实践的发展，中国政府绩效评估的研究已走过了十多年的研究历程，以政府绩效评估为题的学术活动已成为中国公共管理学术界密切关注的一个热点，每年的著作、论文大量涌现。

　　学科的进步源自不断的反思，在绩效评估研究成为学界热点的同时，不少学者开始对我国政府绩效评估研究进行回顾和梳理。全面、系统、客观总结近年来中国政府绩效评估的研究是个非常有意义的工作，具有重要的理论和实践价值。本文则将主要根据近五年来的研究成果，从学科发展的视角，全新和系统地总结该领域知识生产的语境、发展脉络和未来趋向，包括：发展语境的知识体系、实践背景及理论对话；知识生产的批判性反思、方法工具研究和若干主题的追问；在此基础上，从问题意识的角度，对中国政府绩效评估研究今后的努力方向规划了四个维度。

　　一、政府绩效评估研究的发展语境

　　（一） 知识体系：公共行政学反思性研究渐起

　　公共行政学发端于美国，对政府绩效评估研究我国同样以美国为重点学习蓝本。美国的公共行政学之所以能够长期保持优势和吸引力，与其拥有学科反思的勇气密不可分。“学科的进步来自于不断的反思。在美国公共行政学的发展史上充满了各种争论与反思，某些争论和反思甚至深刻到使得公共行政学面临可怕的身份危机。然而，也正是在这些争论和反思的过程中，美国公共行政学逐渐地意识到自己在知识发展上存在的问题，包括理论基础、研究方法、研究范围上存在的问题，并在解决这些问题的过程中逐步地完善和改进公共行政学研究，逐渐确立自己‘身份’和学科地位。”当中国公共行政学历经雨后春笋般的急速扩展之后，意识到普遍缺乏理论上的对话与争论，似乎陷入了一种缺乏反思的“自说白话”的境地的时候，一种批判和反思的力量应运而生。根据何艳玲的研究，我国公共行政学在2005年以后进入了反思和批判的高峰，反思性工作已不再是“星星之火”，而至少是达成了局部共识。一方面，对行政学研究的评估开始成为反思性研究的重点，另一方面，研究方法和研究的有效性成为反思对象。

　　受学科整体反思性工作的影响，在行政学各个领域，比如公共部门人力资源管理、公共预算、行政伦理等领域的专题评估也陆续展开，政府绩效评估研究当然也对此作出了自己的回应。为了推动这一领域的知识增长，提高学科知识对政府绩效评估实践的解释力和指导力，研究者们在政府绩效评估如火如荼地进行的时刻，开始运用理性的方法进行建设性反思，以推动我国政府绩效评估的理论与实践又好又快地发展，切实服务于政府管理水平的提高。

　　（二） 实践背景：社会需求的现实反映

　　进入新世纪以来，随着科学发展观、以人为本、构建和谐社会、责任政府等施政新理念的提出，绩效评估研究的重点正在发生变化，围绕科学发展观构建绩效评估体系也在多层面同步推进。在这一基础上，近年来绩效评估研究显著地带来了新的评估方法和评估工具。

　　绩效评估研究的层次之所以出现“下沉”的趋势（从价值理念高度到技术操作维度），一方面是因为公共服务体制作为决策者和舆论关注的核心问题，是一个高度实践性的问题，决定了它依赖一定的技术和方法来检验服务是否廉价、优质和充足。随着巨额财政资源向社会服务领域投入以及公共预算体系的改善，公众对公共服务的关注早已不再停留于政策标语、投入统计等抽象生硬的概念，转而盯住与自身生活福利息息相关的具体和细化的问题。而要回答这些问题，首先需要有科学可信的方法作支撑。另一方面，绩效评估领域“火热发展”过程中产生了“冷思考”。如周志忍所言：绩效管理已经成为一个热门研究领域，凡事发展到热火朝天、大干快上的地步，发热、发烧甚至发昏的界限就会趋于模糊，热潮中的冷思考对学界尤为重要；如果说早期研究中不恰当拔高的倾向可以理解的话，那么，继续为绩效管理奔走呼号、推波助澜的时代已基本结束，现在迫切需要的是脚踏实地研究绩效管理怎样会促进行政管理理念和行政管理模式的创新；不恰当拔高的作法颠倒了技术和制度之间的因果关系，简单化的乐观主义不仅导致对理念、体制和制度等的忽视，而且赋予绩效管理难以承受的社会期望，最终可能使其名誉扫地。随着绩效评估反思性工作对研究规范性的关注，研究路径和方法重新被拾起。因而，学界对绩效评估的研究开始回归曾经缺位的技术、方法和工具上。

　　（三） 国际对话：基础性选题的持续追问

　　我国政府绩效评估研究是全球性绩效评估浪潮影响下的产物，从研究起步阶段对西方国家政府绩效评估的理念与方法体系的引进和介绍开始，结果导向、公共责任、顾客至上、合同外包、契约途径等不断被引入对我国公共治理结构的思考中，与其它文明的理论对话从未中止。借助成熟的研究方法和长期的积累，美国、英国、欧盟等的政府绩效评估研究几年来不断深入进行，研究的深入化表现在持续的问题聚焦上，即对绩效评估基础性、理论性选题的持续追问。

　　检索国际社会科学引文索引（SSCI）刊物，国外政府绩效评估的研究在实践的细分领域和研究的基础环节进行了非常有益的对话和争论。一些研究者对特定政府部门、特定政府层级、特定政府项目进行了专门化的绩效评估，在绩效评估若干环节的具体问题上，研究者用实证研究方法探讨绩效评估牵涉主体的利益诉求、绩效测评运作背景的结构性因素以及各主体在政府绩效评估中使用的互动策略，精确生动地展现出绩效评估作为一个真实事件的复杂逻辑关系，集中讨论推动绩效评估的机制问题，提供了理解现实世界中绩效评估的重要知识。此外，对公共组织绩效评估效度的评估也是国外研究者关心的经典话题，这涵盖了统一性指标与差异化指标的关系，群体性差异在主观测量政府绩效中的影响，以及内部测评和外部测评在指标设计上的关联。

　　经历了十多年大跨步的发展，我国政府绩效评估研究覆盖的范围已经相当广泛，几乎所有重要理论问题和分支领域都有所涉及。但从学科长远发展的角度来看，对基础性问题、细小问题的持续深入的追问将日益紧迫和重要。相较于国内研究在这一方面的长期缺失，国外研究的一些视角为我们提供了可资借鉴的途径。

　　二、政府绩效评估研究的新进展

　　（一） 从概括式综述到批判性反思

　　学术共同体的反思之风为审视政府绩效评估领域的研究提供了适宜的环境。实际上，历经十几年的快速发展，所积累的成果和问题已为相应的反思提供了充足的素材。

　　虽然早些年份已有学者尝试对绩效评估的实践与研究进行总结，但多以综述、概述等分类、分阶段描述的方式为主，而未专门批判或深入挖掘研究缺憾的反思性研究。例如，吴建南与阎波在2004年的一篇文章中，首先从四个方面概括了我国政府绩效评估研究的主要进展，随后阐释了怎样理解政府绩效概念，接着把政府绩效评估实践归纳为自上而下的政绩考核、自下而上有组织的评价活动以及特定意义上的外部独立绩效评价三种类型，并面向地方政府绩效测量实践的行动策略。

　　在2006年以后，主题性的绩效评估反思研究逐渐产生，这些研究聚焦国内绩效评估理论发展和实践演进中的主要症结，开展了引人深思的探讨。针对中国本土实践的特殊性，周志忍从理念和价值角度提出：（1）政府角色越位基础上的绩效评估不仅起不到应有的积极效果，而且会妨碍政府职能转变，扭曲政府部门的行为，造成政府与群众的矛盾、损害政府形象。（2）实践过程中占主流的政府居高临下的“控制型”评估，会带来评估内容结构偏颇、评估过程不透明以及忽视外部问责和公民监督等问题。（3）公民导向与结果导向欠缺，使得投入和过程导向依然是我国政府绩效评估的基本特征。（4）在评估结果利用上则出现或不予采用或一票否决的两类极端情况。桑助来、中国（海南）改革发展研究院对问题的诊断涉及绩效评估的不同层面，包括实施理念上的偏差、发展不平衡、统一和协调不足、缺乏政策指导和法制保障、指标体系不够科学，等等。通过与西方国家绩效评估制度基础比较，一些研究者分析了我国政府绩效评估的体制性障碍，他们认为西方发达国家政府绩效评估的制度基础是成熟的代议民主制，通过分权、结果导向和内部市场机制改进了政府内部管理和工作流程，提高了政府管理效能；我国政府绩效评估的制度基础是科层制政府体系，上级与下级之间没有真正形成基于内部市场的分权、绩效合同和结果导向，仍然依靠命令一服从机制，绩效评估并没有改变原有的管理制度和程序，没有改变政府及其工作人员的行为模式，反而强化了科层制的优势。因此，在政绩追求、赶超压力、政绩竞争等因素的影响下，我国的政府绩效评估很大程度上变成了一种计划式绩效评估，成为一种新的政治控制手段。倪星集中于评估指标体系设计，指出实践中存在的主要问题：指标体系不统一，各地差异较大；指标设计主体单一，缺乏代表性；指标内容的泛经济化，扭曲评估方向；指标数据缺乏真实性，水分较大。针对上述问题，学者提出了相应的对策建议。

　　绩效评估的反思性研究不仅涉及对实践效果的检讨，而且重新审视了已有研究在学术规范意义上的不足。彭国甫认为，目前这一领域的研究状况参差不齐，普遍认同的研究范式与体系尚待形成；研究成果的应用性有待进一步增强，重规范研究轻实证研究，重一般理论研究，对特定政府层级、特定政府部门、特定政府项目的管理绩效评估的研究成果如凤毛麟角；研究方法上，政府绩效评估的理论研究重定性分析和规范研究、对定量分析和实证研究没有予以应有的重视。在《公共行政评论》2009年第1期推出的“反思中国公共行政学研究”专栏中，周志忍从研究思路的方法的角度，对我国绩效管理研究进行了反思，认为绩效管理研究需要平实的学风，绩效管理研究要立足实践，而且非常有必要推动研究的细化、专门化与深入化。

　　（二） 从宏观体系构建到方法工具研究

　　政府绩效评估方法分为三个层次，宏观的绩效评估体系设计模式与方法论，如理性主义、元评估等；中观的绩效评估与分析方法，如多指标综合评价法、满意度测评法、标杆管理方法等；微观的信息处理技术与工具，如信度效度分析方法、抽样调查法、统计显著性检验技术等。虽然长期以来绩效评估研究试图把对政府的期望转化为评估的指标体系并进行测量，但指标体系的构建实际上陷入了片面的主观构造，特别是在围绕科学发展观构建绩效评估体系上表现得尤为突出。一方面，部分研究者根本没有详细阐述设计指标体系的基本技术；另一方面，在所建构的体系中，次级指标往往不能与上级指标形成一致的逻辑。而且，研究者之间对政府绩效指标的认同度非常低。如果我们很难期待有系统性、逻辑性的评估体系指导实践，那么，从中观和微观入手，实实在在地做好评估与分析方法的论证、完善信息处理技术，就显得更为迫切和更有价值。

　　在中观层次上，倪星、李佳源审视了倍受推崇和重视的公众主观评价政府绩效方法的效度问题，他们认为尽管公民参与政府绩效评估在许多地方如火如荼地展开，但学界仍未对公众主观评价的效度提供一个满意的答案。“首先，公众能否准确知觉和判断公共服务的实际绩效？或者说，公众的主观评价与公共服务的客观绩效是否一致？其次，公众对公共服务的主观评价在多大程度上是基于对客观绩效的知觉？如果说公众对公共服务的评价受到其他非服务特征的干扰，那么，评估工具的效度将大打折扣。最后，如何提高研究设计的科学性？”除了聚焦主观评议，盛明科进行了比较研究，即比较了政府绩效评估的主观评议与多指标综合评价的这两种主要模式。董少林则在区分横向和纵向两维标尺的基础上，重点讨论了标尺竞争在地方政府绩效评估中的若干应用问题。与标尺竞争类似，杨畅、张晓磊还分别探讨了政府绩效评估中使用标杆管理的基本流程。此外，一些学者论述了如何在政府绩效评估中引入战略管理的方法，以及平衡计分卡在这一领域的应用性问题。

    作者：陈家浩 北京大学政府管理学院博士研究生来源：《社会科学》2011年第5期

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