公共财政视角下公务用车预算管理问题研究

【摘要】 近年来,关于我国政府公务用车问题社会各界讨论甚多。公务用车问题成为社会热点问题,原因是人们更多地把公务用车问题与党政机关廉政建设及公务人员的工作作风联系起来。笔者认为,公务用车问题不仅仅关系到政府的廉洁,更为现实的是关系到财政开支,乃至公共财政体制确立的问题。我国目前的财政状况：国进而民退。一方面,财政收入快速增长,财政收入从2005年的3万亿元增长到2012年的11.7万亿元；另一方面,居民收入占国民收入分配的比重却是呈下降的趋势。在这种国进民退的财政状况下,公务用车经费导致的行政成本难以控制,自然引起社会的广泛关注。我国在公务用车管理方面出台过一些制度措施,也在全国各地展开阶段性的改革探索,这些都在一定程度上起到积极的作用,但是,我国公务用车使用管理过程中产生各种矛盾没有得到彻底解决。本文立足公共财政视角,对我国公务用车问题进行深度剖析,并提出解决公务用车问题的财政措施。第一部分是导论,梳理了相关的国内外的文献研究,阐述了研究目标、方法及本文的创新和不足。第二部分介绍公共财政理论,着重阐述公共财政的特征和我国公共财政进程。第三部分从公共财政视角分析我国公务用车现状。在第三部分中,首先阐述了公共财政理论对公务用车管理的启示,接着介绍我国公务用车制度的改革进程与实施现状,最后剖析我国公务用车管理实践过程中存在的各种问题及成因。在这一部分中建立公共财政理论与公务用车管理之间的逻辑联系,特别值得提出的是,通过公共财政指标体系的分析,建立公务用车制度的指标评价体系。第四部分介绍其他国家和地区公务用车管理实践和经验。第五部分从整体思路到具体对策研究解决公务用车管理中存在的问题。该部分具体在理念转变、制度完善和加强监督等方面提出具体的对策建议。 

一、导论

（一）研究背景

1.现实要求

我国公务用车配备使用管理过程中主要存在着四种问题：一、超标、超编配备公务用车。二、公务用车缺乏集中管理和统一调度，公车使用效率低下。三、一些领导干部公车私用，滋生较为严重的腐败浪费现象。四、公车的运行和维修费用居高不下。种种问题无疑导致同一个后果：提高行政成本，增加财政负担。毫无疑问，这违背了构建服务型、节约型政府的总体目标，违背了利用有限的财政资源发展社会公共事业的基本原则。

近年来，虽然财政部门围绕加强行政经费管理、降低行政成本这一目标，釆取一系列措施，尤其是在压缩和控制一般性支出方面，财政部门不断细化预算编制，严格控制“三公”经费支出。例如在对中央部门2011年“三公”经费预算按照零增长政策严格控制的同时，按照的比例对中央部门2011年公务用车购置及运行费用作了进一步压缩。这些具体的措施在一定程度上控制了公务用车购置及运行经费的增长速度，但是在面临着现有公务用车运行经费基数庞大，增幅可控性较弱等问题时，现行的公务用车管理制度和财政预算制度仍然无法有效地约束公务用车使用不规范的行为。

在总量一定的财政“蛋糕”中，如何节约行政成本，降低公务用车费用，使有限的公共财政资源更好地服务社会保障、公共卫生及公共教育等社会公共事业上，让更多人共享发展改革的成果，是摆在我们面前的一项重要研究课题。当前，我国正处于构建服务型、节约型政府的关键时期，从公共财政角度出发研究公务用车问题具有一定的现实意义。

2.理论需要

由于公务用车问题涉及的不仅是经济层面上关于行政支出的成本收益的研究，而且还是政治意义上的政府行政管理合法化的探索。为此，我们对国内外在公务用车管理问题上的理论研究和经验借鉴成果进行梳理，进而为本文奠定较为扎实的理论基础。

（1）国外相关研究

虽然笔者未查阅到国外文献有关于公共财政视角下公务用车管理的研究，但是笔者认为，关于公务用车管理的一些国外经验，还是值得我们学习借鉴。德国政府从联邦到州，都为一定级别的官员配备公务用车，配备公车的标准因官员级别大小而异。普通官员办理公务时，可使用单位公车，也可以乘坐出租车，公务人员在选择用车上没有受到具体的限制，但在公务用车的使用范围上有明确的限制。举个例子在柏林的公务员通常只可在市区或附近执行公务活动时使用公车，如果到外地公务出差，就应当乘坐长途公共交通工具。政府官员上下班原则上乘坐公共交通工具，单位发放适当的交通补贴。德国实行因私用车收费制度。各个政府的主管部门在因私用车上都有明确的收费规定。还是以柏林为例，所有因私用车产生的费用都必须向使用者收费，包括汽油、维修、保养、停车等费用。德国政府明文规定不允许购买欧盟以外生产的车辆。总之，德国的公务用车管理可以概括为：配备标准详尽具体；使用范围严格限定；实行因私用车收费；发放适当交通补贴。

（二）研究目标、内容和方法

1.研究目标

本文研究目标就是从公共财政的视角出发，探索可行、有效的公务用车管理机制。这套管理机制主要分为三个部分：一是依托我国公共财政的指标评价体系的研究，建立一套公务用车管理指标评价体系，用以衡量我国公务用车管理目标时提供参考；二是通过财政预算约束机制，指出党政机关公务用车预算管理过程中存在的弊端，从公共财政的角度提出相应的可行、有效的解决措施。三是在考核公务用车管理的结果方面，不仅要对公务用车成本支出压缩程度的考量，而且对建立压缩公务用车成本长效性机制进行考核。

2.研究内容

第一部分导论，梳理了相关的国内外的文献研究，阐述了研究目标、方法及本文的创新和不足。第二部分主要介绍公共财政理论的有关内容和我国公共财政的进程。第三部分从公共财政视角阐述我国公务用车制度及实施中存在的问题。在第三部分中，首先阐述了公共财政理论与公务用车管理之间的逻辑联系，简要介绍我国公务用车制度的演变，最后分析公务用车制度实施过程中存在的问题及成因。在这一部分中建立公共财政与公务用车管理问题之间的联系，运用公共财政的思想指导我国公务用车问题治理工作，利用公共预算约束机制作为治理公务用车问题的手段，以实现公务用车使用规范化管理为目标切实有效地降低行政成本，使得财政在公务用车使用过程中的支出发挥最大效益。第四部分介绍国内外公务用车制度并立足公共财政总结国内外经验。第五部分从整体思路到具体对策研究解决公务用车管理中存在的问题。该部分提出从“大包大揽”模式向“效率公平”模式转变的整体思路，具体到财政工作中，从预算编制、预算动态执行及预算监督等方面提出具体的对策建议。

3.研究方法

文献研究法。本文通过引用著作、学者发表的学术文章和官方数据、相关文件资料，介绍研究问题的现状，为所提出的对策建议提供理论基础和论据支撑。

理论联系实际的方法。本文采用理论联系实际，从实践中来，到实践中去的研究方法，笔者在从事公务用车专项治理和行政事业单位部门预算编制工作中，对公务用车管理及公共财政预算工作有直接的工作体会，因此笔者在本文的研究中把公共财政理论与公务用车管理实践紧密联系起来。

比较分析法。本文采用比较分析的方法进行研究。既有对我国自建国以来不同时期的公务用车制度进行纵向比较，也有对不同国家的公务用车管理制度和现状的横向比较。力求找出差距，发现问题。

二、公共财政理论

（一）公共财政的内涵

市场经济不可避免地存在某些缺陷需要政府调节，而市场与政府的互补则直接决定着一个国家的经济主导模式及财政关系。不同的经济模式会形成与其相适应的财政模式。（表1）

（二）公共财政的基本特征

1.公共性

首先，公共财政具有促进市场公平竞争、促进社会公正运行的本质特征，为社会提供公平的分配规则；其次，在市场经济条件下，权利和义务是对称的，一方面公民具有履行宪法规定的各项职责的义务，另一方面公民也具有享受政府提供的公共服务的权利。

2.弥补性

政府承担着弥补市场缺陷的基本职能财政作为政府实施宏观调节最重要的经济手段之一，直接承担着弥补市场缺陷的职能（提供公共品、抑制外在不经济、防止垄断和分配悬殊等）。

3.法制性

市场经济是以法制为基础的经济，市场行为与政府行为都要依法规范。财政作为基本的政府规范，其法制性体现在：一是为整个社会提供基本的分配性法制规则，创造大致公平的分配秩序，规范政府、企业及公民之间的竞争规则与利益分配关系；二是依法规范各级财政的分配关系，规范各级财政的财权、事权及利益界限。

【学位级别】：硕士

三、公共财政视角下我国公务用车管理现状分析.......10

（1）公共财政理论及对公务用车管理的启示.......10

（二）我国公务用车制度的改革进程与发展现状.......14

（三）公务用车管理实践中的问题及成因.......17

四、公共财政理论指导下其他国家和地区的公务用车管理实践与经验.......25

（一）德国：公务用车配备有严格的规定，提供公务用车租赁服务........25

（二）美国：实行公务用车统一预算和集中采购管理，严惩公车私用.......25

五、公共财政视角下我国公务用车问题的对策建议......30

（一）理念的转变........30

（二）制度的完善...........31

（三）加强监督.....35

五、公共财政视角下我国公务用车问题的对策建议

不论是面对我国长期实行的公务用车实物配给制管理模式，还是刚刚启动的“取消一般公务用车，实行公务用车市场化、社会化”的管理模式，笔者始终坚持一个观点：在公务用车管理上引入公共财政理念，利用公共财政的预算约束、政府采购、财政监督等手段控制公务用车支出成本，并形成一套长效性的财政管理机制。

（一）理念的转变

公务用车的管理改革首先应从理念的转变开始。延续计划经济时代“大包大揽”的后勤保障体制，我国现有的公务用车制度仍然存在原有的运行模式，即便各地区已经探索了诸多模式的公车改革，但对公务用车存在的问题也只能“治标不治本”。在构建公共财政体制的同时，我国原有的公务用车管理显然已经不能适应市场经济体制下的要求，也使得党政机关的公信力受到质疑。在中央做出“取消一般公务用车”的决定后，我国今后的公务用车管理的方向已经明确，如何利用公共财政理念指导公务用车社会化、市场化改革，更是显得尤为重要。

在文章第二部分的分析论述中提到，我国公务用车问题的成因之一就是公共财政理念的缺失。笔者认为，在公务用车管理过程中，公共财政理念必须贯穿始终。

1.严格遵循政府预算的理念

政府预算制度是公共财政制度的核心，是公共财政制度赖以存在和运转的基本制度。如果没有政府预算的约束，也就没有政府及其财政行为的公共化。政府预算在公务用车管理中的困难和问题不在于制度框架建设，而在于制度的执行和落实。政府预算约束的软化，加大对公务用车成本控制的难度。无论是执行取消一般公务用车政策前的党政机关，还是实行公务用车市场化后，财政部门和使用公务用车的各党政机关部门，都必须坚持政府预算的理念。

结语

本文将公务用车管理问题置于公共财政框架下进行研究，以公共财政理论为理论依据，对我国公务用车管理现状、管理过程中存在的问题及制度成因进行比较系统地分析。本文的主要研究结论：

一、强调财政预算管理理念在公务用车管理问题中的重要作用。这种预算理念不仅有利于公务用车使用单位规范公务用车使用行为、减少公务用车开支，而且明确财政部门在公务用车管理问题中作为政府预算管理者的作用。

二、规范化的管理需要完善的制度保障。我国公务用车问题要实现有序、规范的管理，实现降低行政成本、预防腐败等管理目标，就必须有一套完整的管理制度，其中包括预算管理制度、公务用车管理制度等。只有建立完善的制度约束机制，公务用车改革才能从根本上走出“治标不治本”的境地。

三、加强监督是规范公务用车管理的重要手段。公务用车管理的透明、公开是强化对政府部门监督的要求和必然结果。充分发挥人大、审计、社会的监督作用，使公务用车管理在完善的制度制约之下，能够接受来自各方面的监督，最终形成良性的社会互动。
 

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