美国特殊教育立法及对我国的启示

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2008年3月第1期

南京特教学院学报

JournalofNanjingTechnicalCollegeofSpecialEducation

Mar.2008No.1

美国特殊教育立法及对我国的启示

李继刚

*

(山东日照??276826)

????[摘??要]??特殊教育的发展水平是衡量一个国家社会发展水平的重要标准。美国作为世界上特殊教育最为发达的国家之一,特殊教育立法的作用功不可没。本文考察其特殊教育立法进程、特点以及对加快完善我国特殊教育法律体系的重要启示。

[关键词]??借鉴??特殊教育立法??启示

????特殊教育在当今美国学校教育体系中占有举足

轻重的地位。在美国特殊教育的发展过程中,特殊教育立法起了非常重要的作用,特殊教育立法是美国特殊教育发展的强大助推剂。研究美国特殊教育立法发展的历程,借鉴美国特殊教育发展的经验,对于我们加快完善我国特殊教育法律体系具有重要意义。

一、美国特殊教育的立法进程

美国的特殊教育是从私立特殊教育设施开始,发展到设立特殊学校和公立学校中设立特殊班级。1817年,盖劳德(CTHGallaudee)在康涅狄格海设立美国第一所聋儿教育设施;1832年,豪(SGHowe)在马萨塞海的波士顿开创育儿教育。在此前后,州立或接受州补助金的特殊学校相继成立。例如,1823年和1829年,在肯塔基州和俄亥俄州成立聋哑学校;1848年,弱智儿童实验学校在波士顿成立。到1922年美国为弱智儿童开设的公立学校已133所,到1918年特殊学校已超过1500所。

美国的特殊教育并非一开始就受到国家和州政策法规的有力支持。虽然1788年制定的联邦宪法中规定保障所有儿童接受教育的权利,并且各级政府按照宪法的规定,确立了就学义务制,但当时大部分把残疾儿排除在外。

残疾儿童教育受到政府的重视,是第一次世界大战之后开始的。第一次世界大战使美国的残疾人

*??作者简介??

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增加,考虑到这些人的就业咨询、训练等。1920年联邦政府制定了??职业重新适应法 ,根据这个法律,联邦政府对推行恢复就业能力事业的各级给予补助金,恢复就业能力的事业在联邦政府引导下,其内容把教育和福利有机结合,大大推动了残疾儿教育。第二次世界大战后,美国的特殊教育有了新的发展。20世纪50年代,许多残疾学生的父母和支持者开始上访到联邦议会和总统府,控告地方教育当局,要求联邦政府承担责任推动残疾儿的教育,在他们的不懈努力下,??初等和中等教育法 于1965年得以制定,该法中明确规定了包括残疾儿对策在内的联邦政府的责任;同时规定,联邦政府提供援助,满足在教育方面被剥夺权利的儿童的特殊教育需要。

进入70年代以后,美国的特殊教育进入一个新的发展时期。1975年福特总统签署了??全体残障儿童教育法 (TheEducationforAllHandicappedChil??drenAc,tPL94-142),即EHA,该法律为所有残障儿童接受平等的教育提供了保障。同时该法律要求地方教育机构和儿童的父母或监护人共同为每一个残障儿童制定个别教育计划(IndividualEducationPlan),这使得这些儿童的父母有权利同当地学校机关协同解决残障儿童接受教育的方式等问题。为了实施这个法律,卫生、教育和福利部颁布了相应的法规。作为对联邦这项法律的回应,所有的50个州最

李继刚,山东曲阜师范大学法学院副教授,法学硕士。

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后都通过了本州的法律,并制定了法规,以保证特殊教育法律条款的实施。??全体残障儿童教育法 后来进行了若干次修订,如1986年的99-457公法;1990年的101-476公法,即??残障者教育法修正案 (TheEducationoftheHandicappedActAmend??mentof1990),该法将??全体残障儿童教育法 改名为??残疾人教育法 ,即IDEA。1997年,美国重新修订了该法,即IDEA-97,修订后的IDEA-97对美国特殊教育的对象、目的、范围、方法方式等一系列基本问题作了重新的界定。2004年12月3日,美国总统布什签署颁布了??残疾人教育促进法 (Indi??vidualswithDisabilitiesEducationImprovementActof2004),对IDEA-97进行了重新修订,进一步完善了对美国特殊教育中的语言和文化差异(LCD:Lin??guisticallyandCulturallyDiverse)、学生的非歧视性评估原则等内容。上述法律对美国特殊教育发展起了重要的促进作用。

二、美国特殊教育立法的特点

考察美国特殊教育法的发展历程及其内容我们可以看出,美国特殊教育立法有以下特点:

努力。

(二)特殊教育法律循环促进,相互影响

美国的特殊教育法律主要有四个来源即宪法、法律、法规和案例法,这些法律分为联邦一级和州一级。美国联邦宪法和州宪法为特殊教育的实施提供了法律依据,国会和州立法机关起草制定有关特殊教育法令或法律。通过行政管理机构(如州和联

邦教育部颁布法规)这些法律和法令得到了实施,最后是法院对法律和法规作出解释。法院的作用是运用法律原则解决法律纠纷,虽然法院不制定法律,但法院发表的判决决定也具有法律效力。在特殊教育法的发展中,宪法、法律、法规和案例法总是相互影响,相互促进,共同发展。

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(三)特殊教育立法对特殊教育的发展起了极大的作用

考察美国特殊教育的发展历程我们会发现,美国的特殊教育的发展过程就是美国特殊教育立法完善的过程,每一个重要的特殊教育法律的颁布实施对整个社会特殊教育的发展都起了重要的作用。这种特殊教育立法对特殊教育的影响在1975年的??全体残障儿童教育法 颁布后表现得更为明显。这可以从该法颁布后的一系列变化中看出。如该法颁布以前被排除在公立学校大门之外的学生在此之后得到了特殊教育的服务,以前没有得到合适安置和教育的孩子现在已经接受到了免费的合适的公立教育。1986-1987学年,美国有442万0-21岁孩子接受到了特殊教育和相关服务,特殊教育的经费也从1976年的1亿美元增加到1985年的160亿美元。1997-1998学年,美国共有5,388,483残疾学生接受各种服务,来自各种渠道的特殊教育经费也在逐年增长。更为重要的是,通过法律的实施,在美国社会形成了一种普遍的共识,即所有的儿童都有权利接受良好的教育,所有儿童都有权利进入公立普通学校学习,所有儿童的教育需要都应该得到满足。

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(一)公民权运动和残疾儿家长的呼吁对美国特殊教育立法起了重要的推动作用

美国作为一个移民国家,在开国之初人们便有很强的人人平等观念,它根源于欧洲白人移民的宗教信仰,即在上帝面前人人平等的思想。但是当时信徒对人人平等的观念理解较为狭隘,?人人#只是局限在白人,欧洲白人与其他民族,尤其是与黑人之间根本无平等可言。这直接导致了20世纪50?70年代一系列诉讼案件的出现,如1954年著名的?布朗诉教育局#案、1972年?宾西法尼亚智力落后协会诉宾西法尼亚州政府#案及?米尔斯诉华盛顿教育局#案等,这些案件对美国特殊教育的发展都产生了深远的影响。特别是?布朗诉教育局#案的胜诉成为以后公民权运动的重要基石。布朗案的判决不仅对少数民族的社会权利有很大影响,而且使得平等教育的理念扩大到整个人类群体。残疾学生的支持者们援引布朗决议指出,残疾儿童与非残疾儿童有同等的权利。在此基础上,残疾儿童的家长为了保护子女的权益,开始逐渐联合起来,形成全国性团体,以团体的力量共同维护和改善残疾儿童受教育的权利及其他权利。可以说,美国特殊教育的进步很多程度上就归功于残疾儿童家长们的不懈

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三、美国特殊教育立法对我们的启示

(一)加快我国特殊教育立法步伐

纵观五十多年来我国法制建设,特殊教育法律法规从无到有,从发端到发展,再到专项法规的出台,表明了我国特殊教育立法有了较大发展。特殊教育立法推动了我国特殊教育的开展。据统计,截止到2005年底,全国为盲、聋、智残少年儿童兴办的

!

特殊教育学校已经发展到一千六百多所,在校的盲、聋、智残学生达到56万人。已开办特殊教育普通高中66所,在校生3891人;其中聋高中49所,在校生3187人;盲高中17所,在校生704人。全国有4335名残疾人被普通高等院校录取,904名残疾人进入特殊教育学院学习。全国省(自治区、直辖市)、地(市、州)、县(区)三级残疾人职业教育培训机构已发展到1044个,接受残疾人职业培训的普通机构有2206个,近59万残疾人接受了职业教育与培训;达到中等学历的职业教育机构有158个,在校生11960人。但是,残疾人教育事业的发展远远不能满足我国目前近8300万残疾人教育的需求,导致我国目前残疾人口的受教育水平仍然比较低,据统计我国15岁及以上残疾人文盲人口有3591万人,文盲率为43.29%,而全国人口的文盲率为6.72%。因此,大量数据表明,尽管我国的残疾人教育事业已经取得了较大的成绩,但由于我国残疾人教育事业起步晚、起点低,特别是我国的特殊教育法律法规不健全,导致我国的特殊教育与国外一些国家特别是西方发达国家相比还存在较大的差距。因此,借鉴美国等发达国家的经验,通过立法促进残疾人教育事业是我们必然的选择。特别是在我国建设社会主义法治国家的今天,法治成为国家生活的主旋律。贯彻依法治国,必然要求我们要依法治教,依法规范和保障特殊教育的发展,而不能依靠一时政策或慈善机构、社会人道主义的扶助来发展,更不能依靠少数领导的个人智慧、看法和注意力或一时的热情来发展。而应当适应社会发展的需要,加快我国特殊教育立法步伐,促进特殊教育事业的发展。

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邦和各州的宪法授权立法机关制定法律和法令,立法机构又授权制定规章的机构制定实施法律的规章,最后法院通过案例解释法律,这些对法律的解释逐步形成了案例法。所有的特殊教育法律构成一个纵横交错、相辅相成、优势互补的完备的立法体系。借鉴美国的经验,考察我国的特殊教育立法现状,笔者认为我国目前特殊教育立法的主要问题是缺少处于核心地位的??特殊教育法 ,因此,国家立法机关

应尽快制定统一的??特殊教育法 ,规范特殊教育活动和指导特殊教育立法实践。进而形成一个以??教育法 为母法,以特殊教育法为主体的法律体系。在这一法律体系中,既有从??教育法 、??特殊教育法 、??残疾人教育条例 到地方法规纵向的层次结构,以适应不同地区不同发展水平的客观要求,又有与??义务教育法 、??教师法 、??职业教育法 、??高等教育法 相联系的横向结构,同时每部法律法规都有相应的实施细则,这样便成为了既自成系统又不脱离其他教育法的特殊教育法律体系。

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(三)增强立法的可操作性

我国的特殊教育立法与其它教育法律规范都犯有同样的通病,即立法内容的规定往往停留在宏观的层面上,没能真正对特殊教育的具体问题做出具体法律规定,且条款过于原则,宣示性的内容较多,实际的操作性不强,这严重损害了法律的权威。很多条款带有?号召#、?鼓励#之意,缺乏强制性以及具体法律责任和惩罚性措施,使这些法律在实施中变成了?软法#或?宣传资料#。如??残疾人教育条例 第9条规定:?社会各界应当关心和支持残疾人教育事业。#??中华人民共和国残疾人保障法 第21条规定:?国家鼓励社会力量办学,捐资助学。#类似这样的一些法律规定必然带来实际操作和监督上的困难。今后在特殊教育立法中应当尽量克服此类立法的弊端,立法中应当对特殊教育的具体实施部门、监督机关、财政投入主体、投入比例、教师资格的培训等实际问题做出明确规定,对不能履行职责的部门或个人的处罚或处分机关、处罚方式、救济手段等进行明确的约定,唯此,才能使法律法规得到真正的落实,才能发挥其应有的作用。

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(二)完善特殊教育立法体系,提升特殊教

育立法层次

目前,我国规范特殊教育活动的法律比较零散,主要散见于??中华人民共和国义务教育法 、??中华人民共和国残疾人保障法 、??中华人民共和国教育法 等法律中。这些法律由于缺乏统一的指导思想,缺乏有机的整合和衔接,因此未形成有机的整体和合理的体系。尽管1994年国务院出台了规范特殊教育活动的专门性法规?????残疾人教育条例 ,但由于其本身立法层次低,实践中未能发挥其应有的作用。而在美国,其特殊教育法有四种法源,即宪法、法律、法规和案例法。这些法律分为联邦一级和州一级,最高的法律包括在联邦和各州的宪法中,联6[9]

(四)健全法律救济制度

有权利必有救济。残疾人受教育权要得到真正的实现,除了建立完善的法律体系之外,还要有完备的救济制度作为支撑,否则这种权利只能是?水中

月、镜中花#,就注定是一种无法实现的权利。健全残疾人受教育权的法律救济制度,首先要建立残疾人家长或监护人对侵犯残疾人受教育权行为的申诉和诉讼制度。作为残疾人利益的?代言人#,残疾人的家长或监护人有强烈的保护残疾人受教育权的愿望,当残疾人的受教育权受到侵犯或难以实现时,赋予其家长或监护人申诉和诉讼的权利,允许其向有关部门进行申诉,必要时向法院提起诉讼,对落实残疾人的受教育权具有直接的意义。其次,各级残联、教育行政主管部门也应切实担负起应有的责任来,依法对侵犯残疾人受教育权的各种违法行为进行行政干预,必要时进行行政处罚。再次,各级人大应加大对特殊教育立法实施情况的监督力度,对有法不依、执法不严的单位或个人应当通过有效的途径履行其监督职责。[注??释]

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2004.59

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[9]劳凯声.教育法论[M].南京:江苏教育出版社,1993.

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[10]刘岩华.试论我国残疾人教育立法的完善和发展[J].中国特殊教育,1998,4:5-9

[11]陈久奎阮李金.特殊教育立法问题研究???人文关怀的视角[J].中国特殊教育,2006,6:47-52

SpecialEducationLegislationinU.S.A.andtheInspirationtoOurCountry

LiJigang

(LawSchool,QufuNormalUniversity,Shandong,276826)

Abstract:Thedevelopmentlevelofspecialeducationisanmiportantsymboltoonenationalsocialdevelopmentleve.lAsoneofthemostdevelopedcountriesinspecialeducation,theAmericanspecialeducationlegislationplaysanmiportantrole.StudyofspecialeducationlegislationoftheUnitedStateswouldplayanmiportantsignificancetoourcountry.Keywords:introduce;SpecialEducationLegislation;inspiration

(责任编辑??王??辉)

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