政府机构改革的经济学思考

从国家的起源和沿革发展的历史看，政府具有一定的经济职能，这是无可争议的。从经济学的角度分析考察政府经济职能履行的科学性，对我国政府机构改革，具有十分重要的理论和现实意义。

(一)历史唯物主义认为，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。社会经济的发展状况，规定着国家机构的设置与调整的规模、职能以及国家指导、协调社会活动的方式与方法。党的十一届三中全会、特别是党的十四大确定要建立社会主义市场经济新体制以来，我国经济生活发生了重大变化，因而使我国政府机构改革成为十分紧迫的间题。为了使政府机构能够适应生产力发展的需要，伴随市场经济体制的建设、我国正在进行第9次政府机构改革。

1.除文化大革命期间外，历次机构变化的原因都在经济方面，变化比较大的也是具有经济职能的部门。1952年，政府机构增加的直接原因就是国家开始转向有计划的、大规模的经济建设，同时又从苏联移植了高度集中的计划经济管理模式。所增加的政府机构全是具有经济职能的。随着经济恢复和发展，具有经济职能的部门占机构总数的比例呈增加趋势，而且在每次机构改革中变出最大。

2.每次机构改革，都缺乏机构设性、职能划分的充分研究，特别是在政府机构不适应经济活动，不调整就会影响生产力发展之时，往往就事论事，大哄大嗡。在计划经济体制下，政府始终忙于具体的钱、财、物、产、供、消的组织和分屺，政府机构澎胀了，就把有些权力下放到地方，对某些机构进行合并、敬消。在地方利益刘激下，经济比精减前活了，同时也出现了诸如重复建设、盲目建设、地方封锁等间题，政府又把下放的权力收上来。因而在政府机构改革方面，始终没有走出“情减一明胀一再情减”的恶性循环，在经济发展上始终没有走出“一放就乱，一收就死”的误区。

3。特别是近几年，越改政府机构的职觉分工越混乱。一方面表现为行政职能与经济职能分工混乱。原来政府机沟对经济活动一管到底，改革后，部分企业主音机构撒销了，变成了“公司，”使传统的行玫职能尧失了我体，但由于市场体系的不健全和政府管理经济活动方法的不规范、不明晰，使新的“公司”客视上带有行政和经济的双重职能。另一方面，政府部门之间职能交叉重叠。据统计，政府机构中综合部门与专业部门之间，司局级职能相互交叉的有30%，处级交叉的有40%。各机构内部又设置了许多非业务机构，一般占到各机构下设单位的30，、50%。其结果是机构庞.大，职责不清，条块分割，每个机构都按照自己的传统和方法管理经济，无论那一处卡壳，整个经济活动就会泡汤，严重影响了办事效率和经济发展。而政府又缺乏类以一锤定点、一通全通的综合协调职能部门，有些机构的宏观协调职能和部门管理职能混杂不清，行政权与经济权时常错位，造成各政府机构经济职能自成体系，条块分割，联系协调困难。

4，每次机构改革都没有实贡性的变化。每次都是撤并业务相近的机沟，建立需要的机构。按产品、行业设置机钩，实行部门彦理的大框架没有变，国家对经济汀动的集中管理的体制没有变;政府各机沟之间化务交又，讥沟内部自伐服务、自成沐系的状兄没有变，政府各机构之间“诸候割公少间题没解决，对整济活功还是多头管理，重复管理，责权不分。1988年的政府机构改革，由于种种原因，政府机构没有放弃计划体制中的职能，又增加了市场经济中的一些职能，使政府反而出现了一种特殊的“权力澎胀”。政府机构的数量只比1987年减少了9.72%。为了减少这种“权力澎张”对经济发展的制约和阻碍，不得不又强设了一些新机构，于是又出现了新的机构彭胀。

(二)我国的政府管理机构，基本1_是按照前苏联的漠式建立的。政府对经济活动基本上是采用高度集权和行政命令手段统一管理。在自然经济或经济基础脆弱的情况下，采取这种模式的优点是便于集中有限的资源和讨力。但在生产力发展呈多层次、经济比较发达的情况下，传统模式必然会渗响生产力的发展。主种本初在伐国同生产资料全民所有制的国家占有形式相结合，使政府机构具有了双重身汾:作为生产资斗的所有者的主体，必须要参予经济活进行具体管理，保证所有者的财产和利益;作为政府机构，它又是国家行政管理的主体。这样在经济发展中就形成了一个长期以来没有走出的二元因境:一方面，生产力在不断发展，国内国际间经济联系不断增强，政府的行业管理、部门管理、地域管理，在生产力发展的各种联系中形成了许多“梗阻”，影响了经济的发展，另一方面，为了把方方面面都能管住，不断增设机构，增加人员，使政府机构庞大，冗员过多。

这种二元困惑，实际上是行政权力与经济权力双重权力的困惑。行政权力是政府机构以国家身份行使的权力，具有不对等性、强制性、普遍约束性。在权力动作的过程中，政府机构始终处于主导地位。一方面，政府机构同其它社会团体、企业单位之间关系的建立与变更，不以双方协商为前提，为了保证“政府意志”的贯彻，可以单方面实行强制性措施。另一方面，在承担权利和义务的关系上，并不一定对等，在许多行为中，权利和责任是相互分离的，如发生行政法律关系的争议，政府机构还享有处理争议的行政司法权。经济权力是经济主体在从事经济活动中所享有的权力。在市场活动中，经济权力都是由一定的契约关系建立起来，平等享有。各权力主体之间是平等自愿的、有偿的，任何一方都不享有非经济的特权。主体之间法律关系的产生、变更、终止等，都要以双方同意为基础，不能胁迫或强制。其效力仅仅是发生经济关系的主体之间，不具有普遍性。

从权力结果上看，政府机构不是生产经营的主体，作为国家的职能部门，没有投入产出和或本收益比较，更没有亏损破产之说，不论市场怎样变化，单位管理得怎么洋，财攻泼款、职员的工资补贴等月月照旧。而经济活动则不然。在市场经济体制下，经济主沐必须要随时分析和把握市场动向，严格经济核算，不断追求资本的增殖，坚持资本利润最大化嚎则，主体的命运、职工的工资福利，同单位的生产经营状况密切相关，并且要为自己的经济活动承担经济与法律的权利、义务和社会责任。世界银行的波尔1987年10月对巾国国有企业经营和组织状况进行考察以后，对政府机构与企业之间的关系，就曾经指出:由于中国企业对外部环境之间的界限不很清楚，因此中国企业各级主管部门都可以在不同程度上影响企业决策，但却没有一个这样的政府机构愿意或是能够承担它们干涉企业的后果。如果同一个政府机构既是企业或其它经济主体的所有权代表，又是宏观经济的调节者，就会遣汉利益冲突。例如，政府既要从税收角度上关心能有更多的收入，又要考虑经营不成功职工的丧失问题，既要考虑调动人的积极性、提高效率，又要考虑公平等等。显而易瓜行政权力与经济权力的严格界定，既是经济活动的基本要求，也是政府机构权力构成的原则。

在经济生活中，政府机构不能、也无法把政有行为的不对等性与经济活动中的平等性、有偿性、风险性、“资本经营胜”统一并触合起来。如果把行政与经济这两种不同权力强行集中到同一个机构中，一方面，必然会导致行政权力与利益群体之间的结合，形成行政性利益群体;导致出现政府机构在执行国家公务中，各自为政，条块分割，政出多门，执行者行为混乱，发生纠纷后也难以进行行政司法。有的把国家利益转化为“群体刊益”，把政府权力转化为一定的“集团利益”。另一方面，使政府机构在执行经济管理活动中，向市场发出的经济信号时常失真，使国家在制订宏观经济调控措施时出现误导。增设机构，增加人员以加强对微观经济的控制，从而走向机构的膨胀，强化政府机构的行政权力，使经济活动进 “行众化”。经济活功中，不管政府的意愿如何，其主体都要承担相应责仕。双肘机构作为行政管理主体，是由纳税人用自己务功创造的价值中的一部分，以税收形式奉养的，管理口家事务的公务和政务人员，不适于参予具体的经济活动。

政府机构及其居为费用，同悦收紧密相联，而税收同企业生产经营的效益有关。政府机构对经济活动行政控制的加强，使仕会经济发展缺乏活力，经济效益下降。财政收入减少，又迫使政府为了维持财政平衡，简一曳载员，减少支出，向企业增加利税，以弥补财政不足。增加企业上缴又使企业生产、发展资全不呈，影响生产力的发展。在生产力发展规律的压力下，政府又不得不向企业放权减税。这样在政府机构与经济发展过程中，就出现了机构精减、放权-—经济活跃、财政收入增加—增加机构、人员，使政府机构膨胀—经济发展僵滞、财政赤字增加一一再精减机构和下放权力的周期循环。而且这种循环的周期率同生产力发展的速度成正比。

从法津的角度看，失去责任约束的权力必然导致腐败。这或许也是我国腐败间题一直得不到很好解决的一个经济与政府机构权力构成方面的原因。

行政权力与经济权力混淆产生的又一个严重问题，就是增加了经济主体在市场运作中的盲目性和行为的短期化，抑制人的创造性，政府引导滞后。在现代社会中，政府机构和经济主体必须要受制于法律和某种比较稳定的办事程序与制度。这样，任何一个个人和团体的作用才能得到自主地最大发挥。现代经济活动，与其说能否实现眼前现实利润非常重要，不如说能否准确、科学地预测分析市场发展的规律和市场的未来变化更为重要。纵观市场风云，卓越的经营者都是科学预测和把握市场的变化规律，适时调整自己的经营策略，不断实现资本的增殖。而预测和调整的前提就是经济主体的自由，即经济主体的强制性约束只有法律，而且政府履行经济职能的行为也要服从法半，如果不是法津规范之内的，对企业只是指导，而不能命令。只有这样，市场发展才会露出本来面目，不被扭曲，经济主体才有可能根据所掌握的国内外政治、经济、文化等方面的信息，比较准确地分析预测政府在某种情况下会对经济采取什么样的措施，从而调整自己的经济行为，如果改府经济职能丧去规范和约束，必然会出现以下三种情况:

其一，由于经济主体无法对经济发展前景和脉络进行科学地分析、预测和把握，必然会产生短期化行为。在社会经济活动中，顶期行为和预期心理是一种客观存在。不管政府期望怎样，对经济活动采取什么措施，公众都会根据所获得的信息，对未来的经济行为做出相应的防范或调整。在我国特殊的政治、经济环境中，如果政府的行为失去规范和约束，出现随机性，那么，这种“随阮信息”导致的公众经济行为，必然是一种短期化的方范和“投机，，或竭泽而渔，影响经济的中长期发展妥或只投资于短、平、快页目，使产业结构和经济布局难以合理化。我国经济发展中的忽冷忽热，商业和加工业繁荣，能源和基咄工业一直处于瓶颈状态，就是这种政府行为的经济学效应。

其二，抑制人的创遗性和经济活力。在这种政有行为下，人们不得不跟着政行的“意愿”随时调整计划或方案，虽然经济活动的计划和方案的预期效果都很好，可以充分调动人的积极性和创造性，但由于政府机构的“垂帘听政”，有时“揭帘而出”，就象一个富有实力的乐团，在一个无况范的“即兴指挥”下，怎么一也演奏不出动听的乐章，派且在指挥的“编导”下，还需不断变幻油调。结某表鹰家的才能不觅了，乐章搅乱了。一个个还忙得晕头转向，根本无从谈创造性，只能是被动的适应和服从。

其三，政府引导、指导的滞后。一个好的政策、计划、方案，不仅要符合经济发展的实际，而且要做到适时的运用，并结合经济发展的实际变化不断修订、充实。否则，再好的政策也不可能产生理想的效果。由于政府行为的无约束性和随机性充当了经济活动的“非责任主体”，使经济主体不能根据不断变化的经济活动随时调整和充实行动方案。政府机构又不直接经常投入于社会基本的经济活动之中，因此，从政策下达—执行—结果反馈—修订后新政策下达，只能是一种事后处理。经济活动的实践在不断变化，在“结果反馈—新的政策下达”的过程中，实践的变化很可能又使新的政策与实际不符，结果只能是周而复始的亡羊补牢。也正是由于政府引导的“时滞”，往往使一些比较简单的经济问题酿变得复杂化。

(三)权威和威信是政府机构履行经济职能的基本条件。而权威能使经济主体服从、按受的情况有二种:一是利用国家权力的强制力量，威胁或对不执行昔采取一定的惩戒，施加压力，迫使其就范。这是一种强制权威。二是靠政府机构自身的威信和形象的感肋。这是一种自觉的权威。行为科学认为，一种自觉行为和外力强制下的被动消极行为的结果天差地远。西方社会学家、政治学家和政府都比较注意用政府的威信和形象树立政府的权威。美国的波德·布劳认为，政府的权威依靠它作为合法权威受到的承认以及国民的主要群体对它的支持。享廷构在《变革社会中的政治秩序》中指出“政府制度的合法性和权威性不取决于它代表人民的利益或某些其它社会集团利益的程度，而取决于它是否具有超越其它一切集团的特殊利益。构这种“承认”.“支持”的基础就是公正，“超越”也是公正。因此，我们要通过政府机，改革，努力保证公正性原则得以贯彻，积极树立政府的威信和形象。

第一，政府机构在政策制定上要公正。市场经济的规律原则比较多，但其共同的特点就是机会均等，公平竞争。政府宏观的政策、措施，对经济主体来说，是一种机会和利舞的引导和分配。政府机构在设计调控政策和措施时，必须从整个国民经济发展的总体需要出发，进行充分地调查研究，反映纳税人的公众意志和愿望。否则，既不符合市场经济优胜劣汰的竞争法则，又使一部分经济活动参与者失去参予权和自我实现的机会，产生失落感、抵触情绪、投机心理，在行为选择上搞“下有对策”。另外还会导致政府威信下降。

第二，充分发挥政府的调控功能，保障社会经济的公正运行。一方面，要从社会稳定出发，对机会权利方面的公平公正带来的结果上的不公平，进行必要的调整，建立社会福利制度、社会保障制度，缓和结果不公平给受损者带来的痛苦和心理负担，适时、合理运用政府投资、税收，民族补贴、部分产品最高限价和保护价格等措施，解决地区之间差距拉大和行业公平公正等问题，用社会公平、公正来补充经济活动中公平、公正的结果不公平，使结果上的不公平控制在社会普遍心理所能承受的范围内。另一方面要对市场运行中出现的种种非公平公正行为采取强有力的措施予以制止，使市场参予者遵守市场规则，公平竞争，协调发展维持和保障经济活动公正的发展秩序和效率，保证每个经济主体的权利不受侵犯。

第三，坚持政府行为中的无偿性原则。无偿性就是政府机构在履行经济职能时，不能向经济主体收取报酬。政有机构不同于一般经济实体，它是国家职能权力的重要组成部分，政府机构履行其经济职能而对经济活动进行指导，提供服务，组织协润等，是自己应尽的职责。政府机构代表全体人民的利益对经济活动进行调控，其各种调控费用已经由纳税人以税收的形式开支了，这种投资不是资本，不存在对树润灼追求，其调控活动是向纳税人尽责，不是经济活动中为生产经营。虽然也有一个投入产出间题，但评价的标准是宏观经济的发展是否协调、息定，高效的程度与调控成本比，不是111润率。其“产品”也存在是否适应经济社会发展的问题，但承担责任的方式仅仅是公务人员的调整更换，不是“破产拍卖，。因此，政府有关部门办理的事情，不能引入商品经济的等价交换和有偿原则，进行收费。

(四)从经济学的角度看，衡量政府机构改革是否成功的标准有四条.

第一，政府经济职能灼划分界定和管理方法，是否有利于生产力的发展，有利于提高办事效率。

第二，在政府机构体系中，各机构及机构内部的建制，在职能上是否存在互相交叉，人员是否精炼，办事程序和权、责、利是否规范化、科学化、法律化，是否存在强有力的监督制约。

第三，政府机构的行政权力与经济权力是否混杂，在职能的发挥中是否有利于增强政府非强制的权威和威信。

第四，政府机构的言息系统是否畅通、高效，是否有利于创新机制的形成。

从这四条标准出发，我国政府叽构改革的基本原则，应是调整思路，车专换职能。思路—职能—机构是一个互为因果的有机体。政府职能转变决定和影响着政府机构的设置与调整，而职能转变得怎样，能否走出既往的误区，关键还在于机构改革的思路。

黑格尔《逻辑学》中有一句名言:“方法是任何事物听不能扰拒的、最高的、无限的力量。”机构是职能的载本，职能是思路的反映。政府机构改革的实质是政府权力机构的重新划分与组合，从经济学的用度考察，关键农决于政府机沟重建中对政府经济职能的定位。职能的发挥不在于机构的多少，也不在于人员的多少，而在于经济生活本身的需要和权力的合理、科学地分解归类。

邓小平同志在1992年春的重要谈活中语重心长地说:“社会主义要旅得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。”我们的政府与西方政府有着本质区别。在政府经济职能方面也有很大差别。但作为社会生产力发展的要求，从市场经济一般观津的特点看，也有许多共性可以借鉴。如资本主义各国政府履行经济职能中的法津调省方法、经济手段的运用技巧、尽可能让市场的规律来调节经济活动的思路等等。

按照市场经济特点，调整政府调控经济的方法思路。宏观经济与微观经济的目标追求、实现目标的方法都不同。微观经济以效率和效益为目体，宏观经济以稳定和增长为目标。微观经济目标实现的方法和递径是按照市场需求随对词监生产经材行为，按照利润最大化原则，组织劳动力与生产疑料的最优组合。宏见纽济目泳的实现方法则是减少经济发展中的波动与危机，保持社会的充分就业与公平分配以及国际贸易收支平衡和生产力在全国范围的合理布局。

在市场经济中，政府的作用不是限制经济主体在法律范围内的行为选择，而是用一定的调控措施，帮助它们做出更好的选择，并保障市场规则的杨通。在议苛机构内部，要按照职能专业化的思路，取销自我服务、自我管理和各机构共有部门，交由仕会或某一政府部门统一管理，在政府机构之间，按照合理分工的思路，撤销职能交叉的部门，把政府变成一个精干的“小政府”。

按照市场经济特点，调整政府调控经济的方法思路。政府要按照经济化的思路，注意运用经济杠杆引导微观经济主体，使微观经济主体对政府调控措施的接受建立在对自己利益关心的基础上。同时，还要把主要情力放在健全和完善市场法事本系上，建立以法律为主，以经济杠杆补充的宏观调撞新格局。同政府履行其经济职能的恩路调整相适应，转换政府职能:

一是由过去的政治职能为主，转向政治与经济结合，重点是经济职能。政治是经济的集中表现，经济是政治的基础。政治统治是以久行国家的经济、让会职能为基础，而且只在它履行了这些职能时才能维持下去。由于种种原因，我国政府机构的经济职能常常为政治职能所冲击。因此，找们今后必须不沂不扣地贯彻执行党的基本洛线，坚持以经济建设为中心。

二是从过去党政不分、政企不分的高度集中统一的汁划言理卫，:清涣成宏观调控、市场引导的商品膏理型。把政府机沟作为国有资产所有者、社会弯理首、宏观经济的调控等方面的行政权和经济权合理界定与划分。把政府的行业营理和组识协周，逐步交给与政府脱钩、不享有政府职能权力的群众团体，应加强立法，用法津协阂。应变过去的“大政府小社会”为“大社会小政府”。

三是由过去的行政权力与经济权力不分，转换成单一的行政权力。行政权力与经济权力不能也不应泪互混合。虽然政膏机沟在履行其经济职能时，要运用经济手段，对经济活动进行引导调控，但是一种只有没入、没有自身“微观经济刊益”的权力，并不等于一般的经济权力，在本质上还是一种政府机构的行政权力。政府机构实行一单一的行政权力，其实质就是政府机构不能干预微观经济活动，不能参预以盈利为目的的经济实体的生产经营活动。