民族地区如何推进新型城镇化

　　2012年底，中央正式提出新型城镇化战略构思。新的城镇化道路以科学发展观为指导，其核心是实现人的城镇化，提升城镇化质量，促进经济社会的可持续发展。中国的城镇化开始步入新的阶段，对城镇化的评价标准也有所变化，其中人口城镇化质量是以外来农民的市民化和城乡人口均衡发展为表征，经济城镇化质量以产业结构不断优化、经济低碳绿色发展为表征，社会城镇化质量以基本公共服务健全、社会和谐为表征，空间城镇化质量则以生活空间方便舒适、生态空间山清水秀为表征。从上述评价标准看，民族地区的城镇化与新型城镇化的要求存在很大差距。

　　首先是城镇化质量偏低。上世纪80年代，我国城镇化的战略导向是大力发展小城镇。民族地区的特殊情况决定了建镇指标相对宽松。民族地区城镇的数量虽然迅速增加，但规模普遍偏小。一般建制镇平均非农人口大多在1000至6000人，有的常驻人口不足千人，仅相当于内地一个村。城镇人口过少，导致基础设施建设缺乏动力，产业规划难以展开，城镇功能无法正常发挥，部分城镇出现萎缩萧条的景象。

　　城镇化质量偏低的另一表现是城乡差距大，二元经济结构突出。城乡居民收入比是反映城镇化质量的一个负向指标，即城乡居民收入差距越大，城乡协调程度越低，城镇化质量也就越低。从近10年的情况看，大多数民族省区的城乡收入差距均高于全国平均水平，其中贵州、云南、广西等省区的城乡收入差距更为明显，有些省区的城乡差距呈扩大趋势。《2012中国省域城乡发展一体化水平评价报告》对全国30个省（市、自治区）的城乡一体化程度进行排名（缺西藏数据），内蒙古、广西、宁夏、贵州、新疆、云南、青海等7个民族省区垫底。

　　其次是产业结构重工业化导致的城市生态环境和可持续发展问题。民族地区资源型城市数量较多，比如新疆的克拉玛依、库尔勒、阿勒泰，内蒙古的包头、鄂尔多斯、霍林郭勒，宁夏石嘴山，贵州六盘水，云南个旧等。目前中国城市产业结构中轻重工业比平均为1∶15，资源型城市轻重工业比平均为1∶21.28，而霍林郭勒轻重工业比高达1∶75.9。民族地区生态承载力脆弱，从现状看，这些城市经济发展的环境代价大，工矿区工业污染、城区大气污染和生态环境破坏已成为很多煤炭矿产资源型城市面临的主要环境问题。产业结构的重工业化也在一定程度上阻碍了农村少数民族人口的迁移并增加了少数民族流动人口城镇化的难度。

　　再次是少数民族流动人口融入城市困难。少数民族流动人口已接近3000万，其中绝大多数流向东部发达地区。少数民族流动人口不仅面临因城乡文化差异带来的城市适应问题，还要克服民族文化差异带来的就业和文化适应问题。与汉族流动人口相比，部分少数民族流动人口在职业、社会交往、心理等方面的社会融入程度更低，这严重阻碍了他们的市民化进程。

　　最后是缺乏民族特色的城镇发展规划。近年来，中国的城市规划、城市形态以及城市景观日渐趋同，出现所谓千城一面的现象。很多民族地区的城镇传统特色城市景观不断丧失，同质化问题严重。大量富有民族艺术气息的古建筑被拆毁，取而代之的是模仿发达地区的所谓现代建筑，许多宝贵的民族文化遗产也随之消失。

　　近期《全国促进城镇化健康发展规划》将颁布。新一轮规划将打造哈长、呼包鄂榆、太原、宁夏沿黄、江淮、北部湾、黔中、滇中、兰西、乌昌石等10个区域性城市群，其中涉及到民族地区的就有6个。可以预见，民族地区将成为未来新型城镇化建设的重点。民族地区推进城镇化，需要注重以下几个方面。

　　第一，城镇化进程中应注重产业规划。新型城镇化要求推进“产城融合”，产城融合的重点是选择适宜的产业驱动城镇的持续发展。从全国各省区的产业比较优势系数上看，西藏、新疆、内蒙古等民族地区的工业明显处于劣势，但服务业、旅游业等第三产业的优势却很明显。此外，各民族独具特色的建筑、服饰、民族餐饮和民族手工业等传统产业，，不仅具有独特的现代经济价值，也是未来最具发展潜力和市场竞争力的产业部门。政府要制订相应的产业发展规划，对民族特色产业在政策、立法、资金方面给予倾斜和扶持，逐渐形成“特色产业驱动型”的城镇化模式。

　　第二，以民族文化生态为基础进行城镇规划。城市特色主要表现在文物古迹特色、城市格局特色、城市轮廓景观及主要建筑和绿色空间特色、建筑风格和城市风貌特色等方面。这些空间的文化象征功能可以成为城市的经济财富，关键是采取何种措施加以保护，使之成为资本的孵化器。对民族地区而言，城镇规划要与民族文化的保护、开发和利用进行良性互动，形成具有自己特色的城镇化路子，这也是民族地区推进新型城镇化顶层设计的一个重要方面。

　　第三，大力构筑以融合为导向的城镇化模式。少数民族城镇化的一个重要方面是促进少数民族流动人口的城市融入及社会融合。政府需要加强面向少数民族流动人口的就业服务体系建设，包括职业技能培训、公益岗位开发以及必要的就业援助措施等。此外，在进行城市基础设施建设和公共服务体系设计时要注意满足少数民族在饮食、宗教活动和民族习俗等方面的特殊需求。此外，融合型城镇化模式需要重视居住格局的规划。在当代城市规划理论中，促进不同阶层和种族之间的相互交往与融合也是城市规划的重要目标。我国的城市规划和住房政策的制定基本以经济导向为主，很少考虑其对群体交往的影响，特别是一些多民族城市在空间规划上缺乏对族群构成的设计与安排。增进民族交往需要在城市规划中强化对房地产市场的调控、制定合理的人口分布战略以及倡导多元混居的社区生活方式等。

　　第四，加强城镇化进程中的制度建设。为规范城镇化的发展，我国陆续出台了一系列有关城市规划、建设、管理方面的法律法规，但在民族特色产业的扶持以及特色城镇规划方面尚缺乏专门的法律法规。促进城市流动人口的社会融合也需要制定相应的法规政策。美国早在上世纪60年代就出台了遏制城市群体疏离、增进城市社会整合的社区发展合作计划、家庭和邻里改革计划、新未来计划等。我国于2011年在深圳等12座城市开展全国少数民族流动人口服务管理体系建设试点工作，但在相关的法律法规方面只有《城市民族工作条例》中涉及少数民族流动人口的管理问题。这些制度空白都亟须填补。推进少数民族的城镇化，还需要改变干部考核机制，转变以GDP为导向的政绩观，考核的重点应转向“人的城镇化”方面，包括教育、医疗、住房、就业等基本公共服务以及对少数民族等具有特殊需求群体的满足程度等方面。