中国安全外交与地区多边机制

    摘要：中国安全外交的界定具有内涵与外延不断演进的历程，反映了中国应对国内安全问题时所承受的外交压力，并因此而采取的因应新安全观治理非传统安全问题的政策措施。中国安全外交体现了中国综合运用外交手段应对和解决国内外安全问题的新思维，超越了将安全问题与外交手段简单结合的传统思维，满足了当前形势下各国处理全球性安全问题的新要求。中国在全球化时代下对国际和国内安全治理的认知，已经超越了国家安全、传统安全和联盟安全，增强了对共同安全、综合安全、合作安全与可持续安全的认识。中国在参与东盟地区论坛、东盟防长扩大会议、香格里拉对话会、上海合作组织和亚洲相互协作与信任措施会议等地区多边机制中的安全外交具有一致性特征，反映出中国试图促进更为包容、更加有效的地区多边安全机制，消除美国军事同盟体系对地区安全形势的负面影响。近年来，中国在国际和地区安全事务中的影响力逐渐增强，中国安全外交也处于快速演进过程中，效果已经逐渐显现出来。随着中国提出并逐渐充实和完善亚洲新安全观，中国安全外交也将对维护国家安全和地区稳定发挥更大的作用。

    关键词：中国安全外交,地区多边机制,中国国际关系论文
 

    从2013年中共中央召开“周边外交工作座谈会”以来，中国外交和周边形势都发生了较大变化，中国更加积极地促进地区合作机制建设、规范塑造和热点处理，“奋发有为”的大周边外交正处于构建与形成之中。2014年4月15日，在中央国家安全委员会第一次会议上，习近平强调要准确把握国家安全形势新变化、新特点、新趋势，坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。①

    同一天，外交部长王毅在同俄罗斯外长拉夫罗夫会谈后共同会见记者时表示，第四届亚洲相互协作与信任措施会议峰会（简称“亚信峰会”）的主题定为“加强对话、信任与协作，共建和平、稳定与合作的新亚洲”，中国希望在亚信峰会上推动各国树立亚洲新安全观，倡导共同安全、综合安全、合作安全和可持续安全，积极探讨建立亚洲安全与合作的新架构。②

    2014年5月21日，中国国家主席习近平在第四届亚信峰会上系统阐述了亚洲新安全观，并提出，“亚洲的事情归根结底要靠亚洲人民来办，亚洲的问题归根结底要靠亚洲人民来处理，亚洲的安全归根结底要靠亚洲人民来维护”。③

    这充分说明，安全外交正对中国总体对外战略产生重要影响。近年来，国际关系中的安全概念出现了普遍化和扩大化的趋势。从学术上看，以往的战争研究和战略研究在很大程度上已经被具有广泛意义的安全研究所覆盖甚至取代。即使单纯意义上的战争概念，也已经从时空的有限性延伸到无限性，从硝烟弥漫的战场转移到任何角落甚至任何时候，成为国际关系领域难以忽视但又更难以解决的问题。从实践上看，具有刚性的联盟关系和联盟体系往往是以预防战争和获取战争胜利为目标的，但随着安全概念的演变，其已经成为应对和解决许多非传统安全问题的障碍，甚至本身也成为了新问题。从发展的角度来看，新安全观虽然体现了中国外交政策从消极因应到积极作为的转变，但并没有建构出自己理想的国际安全秩序和机制，也缺乏正式的、具有约束力的和可操作性的规范。这些都为中国安全外交提出了新时代的战略使命。

    一中国安全外交的概念与政策

    2008年6月，时任外交部长杨洁篪在《求是》杂志上撰文《改革开放以来的中国外交》，①在对外关系及外交政策中最早使用了“安全外交”一词。他指出，要“积极开展安全外交。全力维护国家主权安全”，在国际上与“台独”“藏独”“东突”等分裂活动进行坚决有效斗争。严防和遏制“法轮功”等境外敌对势力的分裂干扰活动。大力倡导互信、互利、平等、协作的新安全观，积极开展和深化反恐等非传统安全领域的国际合作。同年12月26日，他在《光明日报》发文《深入学习实践科学发展观，做好新形势下外交工作》，再度提到“安全外交”的概念。他认为，“人文外交、经济外交和安全外交正成为外交工作中分量越来越重的内容。在这种情况下，我国积极开展各个领域、各种管道的对外交流与合作，增进了我国同其他国家的相互了解和友谊，维护了我国主权、安全和发展利益”。②

    2009年3月7日，在第十一届全国人大二次会议的新闻发布会上，杨洁篪首次在全球媒体面前专门阐述了“安全外交”的内容。他表示，我们现在需要更重视具体领域的外交，比如说像经济外交、安全外交、人文外交、公共外交等等，并强调要抓好三项工作，第一项就是搞好安全外交，切实维护中国的主权、领土完整和安全利益。③

    2010年9月出版发行的《中国外交》白皮书，可以算得上是将“安全外交”首度列入官方文件之中，完成了对中国安全外交的基本界定。在对2009年中国外交概述“大力加强安全外交，捍卫国家主权与安全利益”部分中，白皮书指出“新疆乌鲁木齐‘7·5’事件发生后，全力、深入、细致、有针对性地做有关国家工作，赢得国际社会的广泛理解和支持。就某些国家领导人会见达赖的行径进行严正交涉和斗争，坚定捍卫一个中国原则，努力维护两岸关系和平发展势头。”④

    另外，在专题评述“大力推进安全外交，维护国家主权与安全”部分中，提出了安全外交的几项具体工作：全力做好乌鲁木齐“7·5”事件涉外工作，坚决遏制达赖集团“藏独”分裂活动，与西方反华势力进行坚决斗争，积极开展和继续参加国际反恐合作，有力维护国家主权、安全和发展利益。⑤

    安全外交概念的提出是以中国在维护国家安全时越来越面临难以应对的非传统威胁的新形势为基础的。安全外交在很大程度上主要指中国政府针对国家内部事务免受外部干涉而采取的外交政策与行为。中国安全外交主要表现在以下几个方面：与中国主权独立、领土完整和安全利益高度相关的传统安全问题；针对包括“藏独”“东突”“台独”等分裂活动，“法轮功”敌对势力的分裂干扰活动以及注重新安全观的非传统安全问题。可以说，中国安全外交是以维护国家核心安全利益为导向，以新安全观为指导，努力为国家和平发展创造有利安全环境的外交政策和行动。美中不足的是，尽管许多国家领导人讲话也涉及安全外交的内容，但并没有直接用这个概念，在一定程度上降低了这一概念的政策宣示效果。在国内外学术界，专门讨论安全外交的论述并不是很多。其实在杨洁篪提出安全外交之前，2007年，时任斯德哥尔摩国际和平研究所所长的美国学者季北慈（BatesGill）在其专著《崛起之星：中国的新安全外交》①中，阐述了其对中国安全外交的理解，主要包括三个方面：中国积极参与地区安全机制，如东盟地区论坛和上海合作组织；推进反扩散和军控的制度建设；高度重视主权，反对外部干预。他强调，中国虽然仍坚持传统的主权观与安全观，但在国际维和与反恐等具体问题上的态度已经出现了较大的变化。他认为，作为新兴大国群体性崛起中的佼佼者，中国及其新安全外交对国际社会提出了巨大挑战。美国若想有效应对这些挑战，就要坚持“更加广博的现实主义，机敏的处理方式和灵活的外交策略”，②

    选择双方具有共同利益而不是存在分歧的议题。国内学者也有一些涉及“安全外交”的阐述，但专门讨论的并不多。上海国际问题研究院的吴莼思认为，中国安全外交具有三项内涵和两项意义。在内涵方面主要表现为：第一，维护国家主权、领土完整等政治军事安全仍是安全外交的核心内容，但是，其侧重点已不是外部军事入侵或政治压迫造成的威胁，而是国内因素可能引起的安全问题。第二，在冷战结束、全球化迅速发展的背景下，一些由全球化带来和强化的问题成为全球安全关注的焦点，中国外交也无法置身事外。第三，作为一个新兴大国，中国外交对安全问题的关注更需具有前瞻性，因为正在迅速扩展的中国发展利益及其日益增加的海外利益将成为安全外交需要更多维护的重要内容。在意义方面主要体现为：第一，中国安全外交由主要关注外部环境转向统筹国际、国内两个大局，在某种程度上意味着中国界定国家利益与安全议程的主动性正在上升。第二，中国安全外交在内容上的扩展和在侧重点上可能出现的变化，生动地体现了新安全观在中国政府和社会得到了广泛的认同。①

    两位学者是在中国安全外交正式推出一前一后的两个阶段提出自己的观点，因此，在概念界定和政策分析上是存在区别的。季北慈延续了对中国在传统安全方面的看法和外交传统的惯性分析，同时反映了中国在安全领域的外交政策与方式出现了一些微妙的变化，因此，虽仍是以传统安全观为主要内容，但也兼顾了中国积极参与周边外交与地区外交时提出的新理念和新观点。吴莼思基本上延续了外交部长杨洁篪关于安全外交的基本思想，指出安全外交是中国在外交政策上的前瞻性提法，反映了中国外交突破了传统的区域分布，出现了领域外交与区域外交相辉映的局面。全球化已经要求日益增多的功能性问题以“合”而不是以“分”的思路进行应对，体现了中国在国力上升的背景下外交工作的积极进取。

    安全外交因此可以从广义和狭义两个方面来阐述，也可以从内外两个方向来理解。从广义上看，一个国家以维护和促进国家安全以及国际安全为目标，而制定的外交政策和采取的措施与行为都可以称得上是安全外交。在这里，安全外交实际上是安全与外交的集合体，但外交手段主要体现在安全领域内。安全外交不仅要应对传统安全问题，而且要有效消除传统安全威胁，体现了安全外交的复杂性与广泛性。从狭义上看，安全外交强调使用外交手段维护国家的内部利益不受威胁或干涉，通过外交宣示和具体举措为国家解决内部安全问题提供合理性、正当性与合法性，促进国际社会的了解和理解，寻求在一些具体的国内问题上得到国际社会的同情和支持。安全外交在广义上具有内外兼顾和统筹的特征，体现了安全问题在当今全球化形势下的弥散性，任何国家都需要通过在综合安全问题上加强合作，才能促进和实现共同安全。而从狭义上看，安全外交更多是国家为应对内部安全问题可能外溢而采取的政策措施，具有强烈的预防性或防御性，体现了国家维护安全利益的能力与信心。综合起来看，中国的安全外交已经超越狭义的理念界定，从应对、处理和解决问题的目标与手段、内容与范围、态势与趋势等方面来看，都已经呈现出增强和扩大的特征。这既是与国际安全形势发展的总体情况相适应的，也体现出中国快速崛起促进了外交政策“奋发有为”的预期特征。

    二中国安全外交的规范演进

    随着冷战的结束，两极格局的终结，新的国际安全环境对中国参与国际安全治理形成了巨大挑战，成为中国安全外交亟须考虑的重要议题。首先，在国际体系结构中，国家间相互依赖关系远胜从前，竞争对手与合作伙伴替代了敌人的位置，国家间博弈“非零和”的情况越来越多。其次，国际安全威胁也日益散化与泛化，战争已经不再是解决国际安全问题的有效手段。大多数国家已经不再将国家生存视为国家安全的起始点。再次，国际安全与国家内部安全的结合越来越紧密，国际安全的国内动因越来越多，国家的安全边界已经超越了国家边界安全的范畴，①正变得日益模糊。最后，国际安全的最终目标不是维持在国际安全稳定的低层次上，而是治标与治本、中短期任务与长期目标相结合。

    第一，从安全主体及其关系上看，中国安全外交强调从国家安全，相互（确保）安全，再到共同安全。共同安全是指，随着各国在经济、文化、政治和军事上的相互依赖日益增加，单方面的安全已经不可能存在，在相互猜忌驱动下的军备竞赛已经无法维持长久安全。安全应当以相互保证共同生存，并承认他人的合法安全为目标。1975年8月的《赫尔辛基最后文件》指出，“欧洲的地区安全需要各国紧密合作，尤其是创造安全环境”，②

    就表达了这种思想。1982年“关于裁军和安全问题独立委员会”（“帕尔梅委员会”）在《共同安全：生存的蓝图》的报告中首次提出了“共同安全”，表示“避免战争，尤其是核战争，是各国共同的责任。世界各国的安全与生存是相互依赖的。无论是东方还是西方，避免核灾难依赖于相互都承认需要维持和平关系，保持克制和削弱军备竞赛。国际形势的稳定绝对不能靠军备竞赛维持”。“保障安全的有效方式是创造促进和平与裁军的积极进程。共同安全应该为各方的组织原则，努力减少战争风险，减弱军备竞赛和采取裁军手段，和平应取代对抗成为解决利益冲突的主要方式。”③

    1985年，联合国政府间研究小组发表了题为《安全概念》的研究报告，认为“没有核武器的和低水平常规武器所维持的和平与安全，可以促进国家和国际资源的再分配，改善人类的生活质量”。④“共同安全”意味着，即使在传统安全领域，中国与其他国家也有必要“与对手协作寻求安全，而非通过打击对手来寻求安全”。“共同安全”的基本逻辑是，对手之间的安全关系并不总是此消彼长的“零和关系”；不主张向对手进行威胁，特别是核威胁；通过共享而非对抗同样能够获得安全。在全球化时代下，中国与其他国家在安全领域的相互依赖性日益增加，单边的相对安全既难以维持，也不得人心。军备竞赛不仅会让国家之间在相互猜忌的陷阱中难以自拔，而且最终大家都无法获得安全感。因此，中国强调，各国需要在相互保证共同生存、维护自己安全利益的同时，也要认可对方的合法安全，效果则会好很多。在这种情况下，中国与其他国家建立和促进多边安全机制就会顺理成章，各国可以通过这些机制进行协商与合作，通过建立信任措施和预防性外交等缓和紧张态势，更有效地管理争端或冲突，摆脱现实主义安全困境的思维窠臼，实现真正意义上的和平与稳定。

    第二，从安全议题上看，中国安全外交强调从传统安全、非传统安全到综合安全。从层次上看，安全问题已经从“高政治”延伸到“低政治”，从“硬安全”延伸到“软安全”；从议题上看，已经从单纯的外部威胁扩大到内外威胁。传统安全主要指国家或国际社会面临的军事威胁，它通常涉及政治、军事、外交、情报等领域的国家主权安全。冷战时期，传统安全成为美苏两大阵营关注的主要安全议题。核武器威胁竞赛更是美苏军备竞赛的重要目标。非传统安全主要是除军事安全以外的各种安全状态，主要包括经济安全、信息安全、生态安全、人口安全、环境安全、恐怖主义、毒品走私、民族宗教冲突和传染病疾病等。随着全球化深入发展，国家之间相互依赖日益加深，一个国家内部的问题往往容易溢出成为国际问题，需要国际社会协同解决。由于非传统安全具有弥散性和传染性强等特点，其带来的危害不仅越来越大，而且越来越难、越来越迫切地需要得到解决。中国高度重视传统安全与非传统安全在国家安全战略中的地位，并警惕两者在某些场合下可能相互转化。国际安全中的传统安全威胁具有明显的零和特征，一个国家如果对其他国家构成安全威胁，受威胁国家被迫采取的自认为是自保的措施虽然有助于防御来自外部的安全威胁，但同时对发出安全威胁的国家也会构成威胁。这样，任何一方都不愿，也不敢漠视对方对自己构成的安全威胁，都不得不采取应对措施，从而造成安全威胁的增强和相互敌意的螺旋式上升。①

    国际安全中的非传统安全威胁具有明显的扩散性和跨国性等特点，许多国家在应对非传统安全的过程中都面临着一荣俱荣、一损俱损的局面。例如在全球气候变暖问题上，任何一个国家都难以消除气候变暖日益加剧的危险，任何国家破坏游戏规则都犹如猎鹿博弈中的参与者，②不能因为个体的利益而忽视整个团队的利益。因此，非传统安全要求国际体系的成员必须同心协力才能保障个体利益，只有加强信息、信任、责任和技术共享，才能够推动非传统安全的有效解决。

    第三，从互动方式上看，中国安全外交强调超越联盟安全，更重视集体安全与合作安全。新中国成立伊始，积贫积弱的中国为维护自身利益和共产国际，曾一度选择联盟政策。联盟的逻辑起点是防御外部力量的威胁，强调外部势力对任何成员的侵略可以视为对所有成员的侵略。国家结盟的目的是制衡对自己构成最大威胁的国家，而不一定是实力最强大的国家。①

    在无力单独应对外部威胁时，国家可能选择以集体力量进行制衡，确保国家利益损失最小化。因此，联盟是具有共同利益的国家集合体为应对共同对手而形成的一种国际安全机制，体现了现实主义“人人自危”的安全理念。从组织结构来看，联盟不仅强调集体内部管理，而且强调成员国均具有一个共同的敌人或威胁，是一种集体的防御机制。中国重返联合国体现了中国逐渐认同国际集体安全的重要性。集体安全与联盟是国家寻求集体的力量以保障国家和国际安全的重要机制。在集体安全机制中，每个成员均认为任何成员破坏和平的行为是对所有成员共同的挑战，其他国家的安全是所有国家的安全。它强调国家集团的内部管理，以集体的优势力量和稳定有效的安全保障体系制止战争和侵略行为，不仅保障大国的利益，而且保障弱小国家的主权独立与安全。②

    集体安全体现了国家希望增强彼此间的安全信任，减弱甚至消除安全恐惧；③国际问题应该通过和平手段，使用外交谈判、而非武力的方式解决彼此间的争端或改变现状；国家已经具有了明显的身份或利益认同，依靠集体力量解决共同面临的问题。从制度规范的角度来看，集体安全要求成员抛弃“人人为己”的自助性安全理念，建立“所有对单一”的制度规范，以维护机制稳定，并在必要时采取协同行动共同对付侵略者。④

    随着冷战后国际安全局势的变化，中国开始选择合作安全促进和改善中国的国际和周边安全环境。合作安全指某个地区或全球有关国家通过在综合性的、共同性的安全领域开展“磋商而非对抗，确保而非威慑，透明而非秘密，预防而非纠正，相互依存而非单边主义”，①包容而非排斥的合作，使各个国家的安全都得到保障，从而维护地区或世界的和平。合作安全不认为军事手段高于非军事手段，强调建立对话习惯的重要性，②国家与对手或潜在对手之间进行安全对话，或是相关国家为了解决人类面临的共同问题而进行的合作与对话，以促进双边或多边加强危机管理、避免爆发冲突和消除人类面临的共同威胁。③

    合作安全有助于具有共同利益的国家通过协定的机制，为减少安全和相互猜疑、建立信任、解决或减轻冲突、促进经济发展和维护地区稳定而共同行动。④

    三中国在地区多边机制中的安全外交

    冷战结束，特别是进入21世纪以来，东亚地区安全形势发生了重大变化，地区安全机制建设也相应出现了新特征。美国冷战后的几次重大军事行动都是发生在中东地区，东亚成为美国战略关注和投入相对较少的地区。在撤出菲律宾苏比克湾海军基地和克拉克空军基地后，美国已经开始更多借助在日本与韩国的军事基地遏制朝鲜，借助在新加坡和澳大利亚的基地盯住东南亚，让东亚地区的盟友自己承担更多的安全责任。这为东亚地区安全机制的建设提供了可能。随着东盟崛起及其在地区安全事务中的抱负日益增强，其在地区安全机制建设方面发挥了塑造者的作用，其内部安全机制也扩展成地区安全机制。从目前情况来看，中国周边地区多边安全机制主要有东盟地区论坛（ARF）、东盟防长扩大会议（ADMM+）、香格里拉对话会（SLD）、上海合作组织（SCO）和亚洲相互协作与信任措施会议（CICA，简称亚信会议）等。当然，各种双边、小多边和多边的地区峰会等也会讨论地区和国际安全问题，成为中国安全外交的重要舞台。

    中国是东盟地区论坛的创始成员国，也是坚定维护东盟地区论坛进程的重要力量。东盟地区论坛是中国宣传新安全观最为集中的重要平台，符合中国与其他成员国协商地区安全会议的精神与原则，也迎合了东盟成员国在《东南亚友好合作条约》和“和平共处五项原则”指导下进行平等相处的愿望。东盟地区论坛不仅讨论地区非传统安全问题，也关注一些地区传统安全问题，但更多是就加强应对解决传统安全问题进行协商，并取得了一定的成果。例如，在2013年第20届东盟地区论坛上，中国外交部长王毅指出，东盟地区论坛为增进亚太各国互信、合作做出了积极贡献，各方积极倡导以“互信、互利、平等、协作”为核心的新安全观，坚持以建立信任措施为核心，推动非传统安全合作不断走实，在共识基础上稳步推动预防性外交进程。他表示，“中国坚持走和平发展道路，坚持互利共赢的开放战略，坚持与邻为善、以邻为伴的周边外交方针，继续把周边作为外交优先方向，致力于使自身发展更好惠及周边国家。中国是亚太稳定发展的正能量”。中国与大多数东南亚国家的官员和学者一样，对香格里拉对话会持有比较矛盾的心理，认为这是一个相当重要的对话平台，参与对话的人员广泛，交流得比较深入，但也担心任由域外大国的智库主导地区安全问题的讨论，会留下当地智库被边缘化的不好印象。因此，中国在2007年才首次派遣高级军事代表团参加，到2010年一直由副总参谋长出席。国防部长仅在2011年参加过一次，2012年仅派遣军事科学院副院长参加，2013年又恢复了副总参谋长参加的旧例。以2011年为例，香格里拉对话会设计了6个议题，即亚太地区正在出现的安全挑战，亚洲新军事理论及军事能力，亚洲军力调整及其影响，中国的国际安全合作，应对新的海上安全威胁，建立战略互信、避免最坏结果。时任国防部长梁光烈就“中国的国际安全合作”作专题发言时表示，冷战思维与当今世界趋势格格不入，因此呼吁各国不要“人为制造敌人”。“积极推进国际关系民主化、互相尊重各自的核心利益和重大关切，亚太地区才能和谐稳定，长治久安”。①

    由于香格里拉对话会不产生任何决议，形成的舆论环境对各方也没有强制性的约束力，重要性在逐渐降低。然而，作为一个相对自由的对话交流机制，香格里拉对话会仍可能继续长期存在，成为中国捍卫安全外交政策的重要平台。中国参与东盟国防部长扩大会议在以下几个方面值得关注：第一，在中国国力持续增强的情况下，中国的国防政策和地区安全关切需要得到地区其他成员的理解，中国本身对地区安全的影响和变化也需要在地区范围内进行沟通。第二，不同层次和范围的地区安全合作的发展需要中国不同程度的参与，因此政策层面的多边磋商与合作已经成为地区安全合作的重要环节，需要各国官方之间的协调。第三，中国倡导新安全观，强调非传统安全在地区安全中需要更多的重视与合作。而地区面临来自非传统安全方面的挑战是多元和多方位的，除了现有的合作以外，还需要地区更紧密的协调与合作，尤其是在国防政策、军队参与、组织实施、科学研究和制度安排等方面的多边协调与合作。①

    2010年10月，中国国防部部长梁光烈出席了在越南河内举行的第一届东盟防长扩大会议，阐述了中国的国防政策和中方在地区安全合作上的立场主张，②并在双边、多边场合与各国防长进行了会晤。2013年8月29日，中国国防部部长常万全在文莱斯里巴加湾市举行的第二届东盟防长扩大会议上表示，中国是亚太安全合作的参与者、建设者和贡献者，将坚定不移地走和平发展道路，致力于维护世界和地区安全稳定；加强与地区国家防务部门和军队的对话交流，致力于积累相互间的战略互信；积极参与东盟防长扩大会议机制的务实合作，致力于提高共同应对威胁挑战的能力。③

    2013年6月，参加东盟防长扩大会议的18国在文莱首都斯里巴加湾市举行了第一次人道主义援助救灾和军事医学联合演练；同年9月，在印度尼西亚首都雅加达郊区仙图市举行了反恐怖主义演习。这些都对中国参与地区安全合作提供了重要途径。由于中国国防部高官与地区其他主要国家的安全官员能够借此机制定期交流，降低了他们参加香格里拉对话会的愿望与迫切感。

    相比之下，上海合作组织的组织层次更高，涵盖的层次也更多，目前已建立国家元首、总理、总检察长、安全会议秘书、外交部长、国防部长、经贸部长、文化部长、交通部长、紧急救灾部门领导人、国家协调员等会议机制。每个会议机制的运作，均有相应的文件予以规范。上海合作组织建立了较完善的机构体系，以维护地区安全、促进共同发展为己任，确立了“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”。上合组织的任务主要体现在安全领域，加强成员国的相互信任与睦邻友好，维护和加强地区和平、安全与稳定，共同打击恐怖主义、分裂主义和极端主义、毒品走私、非法贩运武器和其他跨国犯罪。因此，尽管覆盖范围主要在中亚地区，成员之间的规范性并不是很强，但相应的活动已经相当完善和充分，已经成为中国安全外交的试验区，也是效果最为显著的示范机制。2013年9月13日，中国国家主席习近平在上海合作组织成员国元首理事会第十三次会议上表示，“安全稳定的环境是开展互利合作、实现共同发展繁荣的必要条件。要落实《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》及合作纲要，完善本组织执法安全合作体系，赋予地区反恐怖机构禁毒职能，并在此基础上建立应对安全威胁和挑战综合中心”，“为本地区各国人民生产生活创造良好环境”。①

    上合组织在2013年举行了“和平使命-2013”中俄联合反恐军事演习“、边防联合决心-2013”反恐演习和“使命行动-2013B”三场大型军事演习，大大促进了相关国家在防灾以及面对危机时的组织协调与应对能力。此外，中国还参与了其他地区多边安全机制的活动，并发挥着建设者与推进者的作用。亚太经合组织（APEC）尽管是一个主要讨论经济合作的机制，但近年来特别是在九一一事件后的几年里也增加了一些关于非传统安全的内容。由东盟10国+8国（“10+8”）政府首脑参加的东亚峰会（EAS）更多是一个政治对话机制，但由于安全与政治密不可分，其许多议题也涉及应对非传统安全威胁方面。中日韩三边首脑对话也是一个综合性的对话机制，虽然主要的议题限于东北亚地区，但广泛意义的安全问题、特别是东北亚安全问题不可避免地会成为各方协商的重要内容。亚信会议是促进亚洲国家在非传统安全问题上加强合作、维护地区和平与稳定的重要平台。第四届亚信会议2014年在上海举行，中国国家主席习近平阐述的“亚洲新安全观”得到了与会其他国家代表的积极响应。当然，东亚地区也存在许多讨论安全问题的一轨半对话——如雅加达国际防务对话（JIDD）和亚太圆桌会议（APR）等和二轨甚至多轨对话机制——如亚太安全合作理事会（CSCAP）、东盟战略与国际研究所（ASEAN-ISIS）和处理南海潜在冲突研讨会等。

    四地区形势与中国安全外交的前景

    东亚地区安全形势在相当长时间内仍难以改变美国占较大优势的局面，这主要体现在以下几个方面：一是美国在东亚地区拥有绝对优势的军事力量，并将继续向这个地区增加军事存在。美国正在增加在新加坡的驻军，在澳大利亚达尔文港部署2500名海军陆战队，并将重返菲律宾的苏比克湾海军基地。二是随着亚太再平衡战略的实施，美国准备将其60%的海空力量转移到亚太地区，维持其霸主地位不会被颠覆。这表明了亚太地区已经成为美国维持全球霸权的重要基础。三是维持甚至加强与盟友的纽带和关系，并试图将其亚太地区双边联盟多边化，同时加大与其所谓“伙伴”和“朋友”的关系。四是增加盟友在地区安全中的责任与作用，甚至不惜解禁日本集体自卫权，让其在前沿对冲制衡正在崛起中的中国，延长美国对东亚安全事务的主导权。美国及其盟友过多强调地区传统安全问题，对东亚地区安全多边机制的建构构成了严峻挑战，阻碍其他国家能够平等地享有管理地区非传统安全问题的愿望与能力。也就是说，美国试图通过地区传统安全问题在一定程度上绑架地区国家对非传统安全问题的优先政策选择，对中国主张和提倡以新安全观处理更符合时代要求的非传统安全问题并以平等包容的方式构建地区多边安全机制，造成了较大的羁绊和障碍。

    东亚地区多边安全机制虽然较多，但同时也符合新安全观，满足中国安全外交目标，即通过与地区国家共同应对和解决非传统安全问题、促进国内安全利益的并不多。比较来看，东盟地区论坛的成员太过广泛，不仅有亚洲国家，而且有欧盟、美国等域外组织和国家，最终形成的宣言或声明是各方相互妥协的产物，具有较为中性的性质，对于涉及问题的解决仅提供建立信任措施，但并未形成真正的约束力和执行力。香格里拉对话会也不是真正意义上的安全机制，参与方不稳定，既有域内国家，也有域外国家；主题不明确，每次都有所区别，不能形成一致性与连贯性；许多讨论不透明，甚至不形成任何的文字材料或声明。这种混合型的安全对话甚至受到了地区许多国家及其智库的敌视甚至敌对，不愿接受这个“指手画脚”的舶来品。东盟防长扩大会议更具有实质性，虽然包括了美国这样的域外大国，但都是对本地区安全局势具有重大影响的国家，东盟的核心地位约束了美国的主导倾向，非传统安全议题也符合新安全观与安全外交的基本要求。另外，东盟防长扩大会议已经由原先设计的三年一次缩短为两年一次，有望将来成为年度定期会议，并形成与之相配套的合作机制，逐渐侵蚀甚至消融美国在本地区联盟体系的负面作用。亚信会议仍处于发展时期，成员太过广泛和多样，议题有待整合与更加具有针对性，尚需要在很多方面加以完善和加强。

    从目前来看，新安全观和安全外交方面最为成功的是上海合作组织，不仅成员固定、议题连贯、决议有效、行动有力，而且在国际上也享有极好声誉，吸引了众多的观察员国。尤为值得关注的是，上海合作组织的功能与成就最为符合2010年版《中国外交》对安全外交使命的界定，更关注中国国内安全问题引起的国际效应以及因为要妥善处理国内问题而需要进行的安全交流、协商与合作。自成立以来，上海合作组织在安全领域形成了许多值得称道的规范性文件，对维护和保障地区和平与稳定提供了政策支持，覆盖了更多的非传统安全领域，并采取了许多切实有效的联合行动。近年来，为了支持和促进上海合作组织取得的进一步成就，各国在经济、金融、互联互通和社会人文方面的交流与合作逐渐增多和增强。2013年11月29日，李克强总理在上海合作组织成员国总理第十二次会议上讲话时表示，上海合作组织要加快互联互通、促进贸易和投资便利化、加强金融合作、推进生态和能源合作和扩大人文交流。①

    2013年9月7日，中国国家主席习近平在哈萨克斯坦提出建设“丝绸之路经济带”，继承历史上陆上丝绸之路，促进文化互动和贸易往来。“丝绸之路经济带”具有和平的、包容的与发展的性质，能够完全反映和印证安全外交，维护地区安全，促进经济发展的最终目标。同样，2013年10月3日，习近平在印度尼西亚提出建设“21世纪海上丝绸之路”也具有这方面的含义，与美国在2011年提出的“新丝绸之路”虽具有一定的相似性，但覆盖范围更广，包容国家更多，和平性质更强，发展目标更清晰，建设互联互通为优先选择的特征更明显。

    从这个意义上分析，东亚地区多边安全机制尚需要进一步整合和建构。如果要建立一个与亚太经合组织相对应的地区安全合作组织，东盟防长扩大会议可以算得上是这方面的雏形。东盟防长扩大会议的成员国与东亚峰会的成员是一致的，这样，有关议题可以直接上升到政府首脑级别进行交流和讨论，更有利于问题的处理和解决。这样的话，在东亚峰会机制下东盟“10+8”成员之间还需要建立相应的机制以发挥更多的补充作用，如仿照东盟防长扩大会议，建立东盟外长扩大会议，二者可以平行或联合举行，发挥真正意义上的地区多边机制作用。当然，这一机制首先需要明确自己的议题是非传统安全问题，①

    成员是开放包容的，将来有可能包括更多的国家。在这一机制建构过程中，随着成员和议题的增加，东盟要保持其核心地位将越来越困难，是否以及如何适当照顾到东盟国家的利益，避免东盟国家不愿推动这一进程以及消除美国拉拢盟友和部分地区国家主导机制议程和规范，将是非常关键的。然而，从东亚地区多边安全机制的角度来看，东盟10国+中日韩3国（“10+3”）合作机制应该是最适当的。近年来，东盟“10+3”合作机制已经建立了一系列合作机制，从政府首脑年度定期会议到清迈倡议多边化的财政部长与央行行长联合会议，还有中日韩三边首脑会议作为支撑，会大大增加其适用性与效率。从目前来看，由于会涉及历史与现实等敏感问题，东盟“10+3”合作机制在安全领域的合作并不是太多，作用也不是很明显。然而，正是如此，在其他领域合作已经取得一定成绩的基础上，加强在非传统安全领域的合作，以新安全观指导下的安全外交促进各国在其他领域合作的信心，应该更符合时代与地区发展的切实需要。

    随着中央国家安全委员会的正式成立和开始运作，总体国家安全观将促进未来中国安全外交在内涵与外延、目标与手段上都有所发展。中国的安全外交虽然仍将关注自己的核心利益不受侵犯、国家内部事务不受干涉，但重点是总体安全观所关注的较具普遍意义的非传统安全领域，通过与其他国家加强非传统安全合作，甚至通过增强地区多边安全机制建设，促进与地区其他国家的合作建立和增进信任，反过来也有助于国内安全问题的解决，或缓解国内安全问题引发地区和国际关切。“疆独”“藏独”“台独”“恐怖主义”“环境破坏”“传染病防治”等虽都属于国家主权范围内的安全问题，但往往与国际和地区总体环境具有相当大的关联性，中国既需要让国际社会了解中国解决问题的意图、动机、实力和手段，也要让国际社会知道中国采取具体行动的效果，增加和平发展的透明度。同时，中国也有必要告诫任何国家，中国绝不会拿自己的核心利益去做交易，①

    换取国家持续发展的和平时间。也就是说，中国安全外交要适应亚洲新安全观的需要，内外兼顾、长中短期并重，既要稳定和推进与美国的新型大国关系、与俄罗斯的全面协作战略伙伴关系、与东盟的面向和平与繁荣的战略伙伴关系，也要从大局着眼、小处着手，宏观考虑顶层设计，从具体问题出发，不断塑造有利于地区和平稳定的安全新秩序。

    从南海问题来看，安全外交在涉及传统安全问题管理与非传统安全问题治理两个方面的区别表现得尤为明显。南海问题主要表现为两个方面的问题：一是主权问题，即中国与部分东盟国家之间的岛屿与领海归属问题。这是传统意义上的疆域边界问题，具有强烈的零和性质，因此相互间不愿让步的可能性较大。中国一方面强调这是常规意义上的传统安全，应通过双边谈判和平解决问题，提出“搁置争议、共同开发”的政策，明显是在促进与其他声索方的“共同安全”；另一方面反对其他非声索方选边站队，，拒绝此类问题的东盟化、地区化和国际化，导致问题更趋复杂、更难以解决。二是海权问题，即南海海上航行自由、打击海盗、消除恐怖主义、海洋生态治理、海洋地质勘探等更具有非传统安全性质的问题。这些问题其实也有所区别，但总体上强调南海地区秩序需要各方努力维护。所谓的“南海航行自由”仅与地区安全与稳定存在联系，但与领土主权争端不是一回事，并不能成为美国和日本等国干涉南海问题的借口。中国和东盟国家已经对这类问题进行了广泛讨论，需要各方共同维护才能得到保障。从中国与东盟国家签署的《南海各方行为准则》来看，明确了主权问题与海权问题的区别，并强调《南海各方行为准则》主要涉及如何在中国与东盟国家围绕南海非传统安全问题的治理建立相互信任，共同促进和维护南海地区的整体局势朝着有利于向好的方向发展。

    中国与东盟国家协商的“南海行为准则”就是在评估《南海各方行为准则》的同时，如何规范性地约束各方不要采取破坏现状使事态升级的事情。虽然这两类安全在性质上有所不同，但基本上都属于安全外交的范畴。

    五结语

    中国安全外交的指涉对象最初主要是涉及国家核心利益的内部安全问题，后来逐渐扩大到应对非传统安全威胁问题的挑战，从具有一定独立自主处理国家内部事务、避免外部干涉的特征，发展到通过建构和促进新安全观，与其他国家增进合作、建立信任。这充分体现了中国外交在安全治理认知上出现的诸多变化：从国家安全过渡到共同安全，从传统安全过渡到综合安全，从联盟安全到合作安全，适应了世界多极化、经济全球化、社会信息化和文化多样化持续推进①的时代特征。尽管中国安全外交的任务仍然是为促进国家利益与和平发展提供有利的国际环境，但在具体实践上更有柔韧性、更显灵活性、更具有效性，在需要各国共同协商、协同努力、应对共同关注的非传统安全问题上，在应对共同威胁的过程中促进共同利益。这种非零和的合作战略思维对崛起中的中国尤为重要，不仅有助于维护中国作为现有国际体系维护者、保障者的形象，而且有利于使人相信中国的崛起不会对其他国家构成威胁而会创造更多的发展机会，从而让其他国家欢迎中国的和平崛起。

    中国在地区多边机制中的安全外交对维护和平稳定的国际环境做出了积极的贡献。在此基础上，中国安全外交不仅要夯实和促进上海合作组织进一步发挥实际作用，而且要完善亚太和东亚地区多边安全机制，最终减弱甚至消除美国同盟体系对地区安全形势可能造成的负面影响。同盟体系是一种容易触发战争的体系。任何同盟体系虽然以避免战争为目的，但其行为方式是通过战争或战争威胁迫使对方屈从自己或自己集团的政治意志和战略利益。在当今国际安全已经逐渐弥散的时代，衍生于零和博弈、尔虞我诈、以邻为壑的旧安全观必然会对新安全观的治理理念构成伤害。中国需要努力以新安全观理念为主导、以安全外交实践为动力，促进地区多边安全机制的建设与完善，通过与其他国家的安全合作促进中国的国家安全利益。因此，中国安全外交在理念上将更趋完善，在实践上更为有效，在行动上更加有力，在国际上更受欢迎，进而塑造和维持对中国和平发展有利的国际与地区安全环境。