浅谈泉州市检察院侦监部门开展羁押必要性审查工作情况介绍及问题分析

　　论文摘要 2013年度，泉州市两级检察院侦监部门规范有序地开展侦查阶段羁押必要性审查工作，切实维护犯罪嫌疑人合法权益，保障刑事诉讼活动的顺利进行，本文主要介绍办案情况及分析、主要做法，以及存在问题与思考，为该项新增业务的探索与发展积累宝贵的实践经验。

　　论文关键词 泉州 侦监 羁押 必要性审查

　　羁押必要性审查是修改后刑诉法第93条规定的一项新制度，是强化检察机关法律监督职能的重要内容之一。2013年度，泉州市两级检察院侦监部门认真贯彻执行省检《关于全省检察机关侦查监督部门开展羁押必要性审查工作的规定（试行）》，规范有序地开展侦查阶段羁押必要性审查工作，切实维护犯罪嫌疑人合法权益，保障刑事诉讼活动的顺利进行，为该项新增业务的探索与发展积累了宝贵的实践经验。

　　一、 办案情况及分析

　　2013年，全市两级院侦监部门共建议侦查机关予以释放或者变更强制措施84人，侦查机关采纳建议82人，采纳率达97.6%，提出建议人数占全省的27.6%。
　　1.启动方式：（1）依犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或辩护人的申请，启动羁押必要性审查38人，经审查建议予以释放或者变更强制措施35人，侦查机关采纳建议33人。（2）依职权启动羁押必要性审查，建议予以释放或者变更强制措施49人，侦查机关采纳建议49人。
　　2.启动羁押必要性审查的案件类型：（1）过失犯罪案件，包括交通肇事案件和过失致人死亡案件；（2）捕后达成刑事和解的故意伤害案件；（3）涉案金额较低的侵财案件，包括盗窃、诈骗和职务侵占案；（4）涉嫌犯罪情节较为轻微或者在犯罪中属于从犯的犯罪嫌疑人，涉及寻衅滋事、非法经营、开设赌场、赌博、非法拘禁、包庇、妨害作证、聚众扰乱社会秩序、重大责任事故、容留卖淫等罪名。
　　3.建议侦查机关予以释放或者变更强制措施的主要理由：（1）过失犯罪及轻伤害案件，犯罪嫌疑人家属积极与被害方和解，并取得被害方谅解的，采取取保候审不致发生社会危险性。（2）涉案金额较低的侵财案件，捕后犯罪嫌疑人积极退赃，或者相关司法解释对该罪的追诉标准发生变化，可能不构成犯罪的。（3）涉嫌犯罪情节较为轻微或者在犯罪中属于从犯的犯罪嫌疑人，捕后侦查取证行为已基本完成，对其采取取保候审不致再发生社会危险性的。（4）捕后犯罪嫌疑人身体状况出现不适合继续羁押的情形。如惠安县院批捕的张某涉嫌盗窃罪一案，该院侦监科在与监所部门的工作沟通中发现，犯罪嫌疑人被捕后发现身体不适并被初步诊断为“肝癌晚期”，即依职权启动羁押必要性审查，建议公安机关变更强制措施，公安机关采纳建议变更为监视居住。（5）犯罪嫌疑人的近亲属生活不能自理，存在现实困难，对其采取取保候审、监视居住不致发生社会危险性。

　　二、主要做法

　　1.积极部署，加强对基层院的指导。市院侦监处为应对刑事诉讼法的修改，在2012年8月即部署各基层院开展监督试点工作，探索建立案件分类、跟踪重点、建立台账、定期筛查等侦查阶段羁押必要性审查机制。此外，及时组织学习高检院、省院制定的相关规范性文件，加强与本院监所处、公诉处及研究室的沟通联系，共同研究羁押必要性审查的工作办法，强化协作配合。
　　2.加强沟通，与公安机关形成良性互动。各基层院主动与当地公安机关进行沟通联系，共同学习修改后刑诉法的具体规定以及上级院制定的规范性文件，达成共识，建立协作配合机制。石狮、惠安、鲤城、晋江、泉港、安溪、德化等基层检察院分别与当地公安机关联合制定了侦查阶段羁押必要性审查工作的实施办法或意见，从制度层面增强侦查阶段羁押必要性审查工作的可操作性。
　　3.认真审查，坚持打击犯罪与保障人权并重。（1）犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或辩护人提出申请的，依法启动审查，严格把关，对符合法定条件的35人建议侦查机关予以释放或变更强制措施，对不符合法定条件的3人则不予建议。（2）加强捕后跟踪监督，重点针对上述几种案件类型，多渠道了解调查案件相关信息。一是主动与公安机关联系，跟踪捕后案件事实及证据的变化；二是强化与监所检察部门、看守所的协作配合，及时获取犯罪嫌疑人在押期间的状况信息；三是将侦查阶段羁押必要性审查与刑事和解工作相结合；四是落实权利告知制度，保障犯罪嫌疑人依法享有的诉讼权利。
　　4.评估风险，坚持法律效果与社会效果并重。以审查逮捕案件的承办人为第一责任人，在启动羁押必要性审查的同时，对案件的执法办案风险进行评估，经过评估和领导审批，确保提出释放或变更强制措施的建议不致影响刑事诉讼的顺利进行，也不致引发当事人的涉检涉诉风险。2013年全市两级院侦监部门办理的羁押必要性审查案件，无一起发生涉检上访或者举报不当执法的事件。

　　三、存在问题与思考

　　新刑诉法实施一年多来，侦监部门在开展侦查阶段羁押必要性审查工作过程中，既积累了一些实践经验，也发现了诸多困惑和问题。
　　1.修改后刑诉法第93条规定的理解与适用问题。较为争议的主要有两点：（1）该条款规定的羁押必要性审查的具体内涵是什么，在理解认识上不一致；（2）有关机关对检察机关提出的羁押必要性审查建议，如果不予采纳且理由不能成立的，检察机关应如何进行后续的监督制约。
　　检察机关开展羁押必要性审查工作，从广义上讲其实包括三个方面：（1）侦监部门批准（决定）延长侦查羁押期限时，应进行羁押必要性审查；（2）公诉部门在审查起诉环节对犯罪嫌疑人决定是否变更强制措施时，应进行羁押必要性审查；（3）在侦查阶段和审判阶段，，依据新刑诉法第93条之规定所开展的羁押必要性审查，即通常所说的捕后羁押必要性审查。至于羁押必要性审查的内容，顾名思义，应当是指继续羁押的合理性审查，并不包括继续羁押的合法性审查。一是因为羁押的合法性审查问题是贯穿于整个刑事诉讼过程之中的，检察机关发现羁押不当的，根据职能应依刑诉法第94条之规定予以撤销或者变更。二是刑诉法新增此条款，立法旨意在于解决司法实践中羁押措施被过多使用的现象，切实减少不必要的羁押，以充分保障犯罪嫌疑人的合法权益。

　　其次，立法机关在此条款赋予检察机关的是一项“建议权”，而非决定权，因此不具有强制性要求。个人认为立法者是基于以下考虑：一是检察机关开展捕后羁押必要性审查，系基于法律监督的职能，并非诉讼职能，而“在制度设计上，检察机关的法律监督职能基本上属于程序性监督，即主要是依法启动程序或作出程序性的决定来发挥监督作用”，由此检察机关不能直接作出强制性决定，而是提出具有法律效力的监督意见，由有关机关就羁押必要性进行全面审查。二是如上所述，审查的内容指向继续羁押的合理性问题，并非合法性问题，实践中侦查机关、检察机关和审判机关对于是否具有继续羁押的必要，在判断和把握标准上往往不一致，因此采用建议的方式进行监督也是较为妥当的。由此可见，检察机关提出的羁押必要性审查建议，有关机关按照法律规定应当在十日以内将处理情况回复，如不采纳建议，依《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第621条之规定应当要求其说明理由和依据。如有关机关不按规定时限回复，属于违法行为，可以以口头方式提出纠正意见，经口头纠正仍不反馈处理情况的，可以报检察长批准后发出纠正违法通知书。至于有关机关不采纳建议，并按规定时限回复的，检察机关即使认为不采纳的理由不能成立的，也不宜再启动监督制约措施。
　　2.捕后羁押必要性审查的主体问题。高检院监所厅制定下发的《关于人民检察院监所检察部门开展羁押必要性审查工作有关问题的通知》，认为监所部门可以在刑事诉讼中全程开展羁押必要性审查。实践中，监所部门基于业务考评的实际考虑，也依职权开展羁押必要性审查工作，客观上造成检察机关内部对审查主体的认识不一致，也影响到审查工作的衔接与配合。
　　笔者认为，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第617条“侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责。监所检察部门在监所检察工作中发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议”的规定，是对检察机关内部监督职能进行的分配，应当理解为侦查和审判阶段的羁押必要性审查分别由侦监和公诉部门负责开展，监所部门在监所检察工作中发现不需要继续羁押的，可以根据诉讼阶段向侦监或公诉部门提出建议。如此设计，也是契合办案实践的：一是犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人等向检察机关提出羁押必要性审查申请的，案管部门统一受理申请后，可以根据诉讼阶段分别交由侦监或公诉部门进行审查，不会产生究竟要交由哪个部门审查的困惑；二是因为“诉讼监督职能只有由参与诉讼的机关承担，才能节约司法资源，增加监督效果”，侦监或公诉部门的办案人员原先审查过案件，对案情、证据及犯罪嫌疑人（或被告）个人情况都有所了解，进行羁押必要性审查时可以侧重审查案件事实、证据是否发生变化、社会危险性是否存在等，更具全面和效率，而监所部门原本对案情毫不熟悉，要像侦监或公诉部门一样全面审阅案件材料既难以做到也将耗费大量时间精力，如仅凭犯罪嫌疑人或被告人在看守所的羁押表现或身体状况等信息就提出释放或变更强制措施的建议，无疑是冒险的。
　　3.侦查阶段羁押必要性审查的动力不足问题。主要源自于：（1）基层检察院侦监部门承担着繁重的办案任务，如2013年全市侦监干警人均办理审查逮捕案件64件92人，石狮、晋江等地更是人均超百件，案多人少任务重的矛盾凸显，客观上限制了主动开展羁押必要性审查的积极性；（2）刑诉法第154条规定对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过二个月，有些同志认为此阶段的羁押时限不长，没有必要主动审查羁押必要性问题；（3）因为羁押必要性审查建议缺乏强制性，个别案件检察机关提出建议后，公安机关简单回复不予采纳建议，或者有意规避直接将案件移送审查起诉，影响了监督的权威性。
　　针对这些问题，笔者认为解决的思路有：一是严格规范的执行轻微刑事案件的快速移送办理程序，对于案情简单、证据确实充分的案件，要求公安机关及时移送起诉，侦监部门不需要再对此类案件进行羁押必要性审查；二是犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人等提出羁押必要性审查申请的，可以要求其说明具体理由，或者提供相应线索、证据材料，否则可以裁量不予启动审查，以免造成司法资源的浪费；三是建立以案件承办人为第一责任人、及时跟踪监督的主动审查模式，选择案件类型（比如前文所述的四种类型），重点跟踪监督，及时获取捕后案件事实、证据发生变化的信息，有的放矢地开展羁押必要性审查；四是科学设计审查逮捕案件的量化考评规范，对于侦查阶段提出羁押必要性审查建议的案件，如果被判处轻刑的，不应再纳入捕后被判轻刑率的计算当中。此外，也有的认为应设置申请前置程序，即犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人等应首先向办案机关提出变更强制措施的申请，只要在办案机关不同意变更强制措施的情形下，才可以向检察机关提出羁押必要性审查申请。笔者认为该建议对于缓解侦监或公诉部门的办案压力确实有益，但于目前而言尚缺乏明确的法律依据。