试论检察机关介入公益诉讼

　　[论文摘要]公益诉讼制度是实现保护公共利益和不特定民事主体利益的重要途径。但由于受传统民事诉讼理论及立法的约束，社会公共利益不能通过公益诉讼来进行有效地保护。为此，必须突破传统的理论限制，有效维护社会公共利益，让检察机关介入公益诉讼具有十分重要的意义。

　　[论文关键词]检察机关 介入 公益诉讼

　　一、公益诉讼制度概述

　　公益诉讼一般指特定的国家机关、相关团体组织和个人，根据法律的规定和授权，对违反法律、法规并侵犯国家利益、社会利益或不特定多数人的利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。从其涵义可以看出，公益诉讼的目的是维护国家和社会公共利益，诉讼的当事人可以与侵犯后果无直接利害关系，且其诉讼涉及面广，影响范围大。
　　公益诉讼普遍认为起源于罗马法，成熟于日、美等发达资本主义国家，学者还将它称为公众利益诉讼、民众诉讼、罚金诉讼等。伴随着我国进一步改革开放，市场经济得到迅速充分的发展，西方发达国家的一些新型社会纠纷相继在我国出现，由于我国正处于体制转型时期，行政手段弊端较多，基于这种特殊的国情导致对于公益诉讼在我国现行法律中基本没有任何刚性规定，存在很大的“真空”地带，造成对损害国家和社会公共利益的保护漏洞。为了堵塞漏洞，有效保护国家和社会公共利益，维护正常的市场经济秩序，加之公共利益具有广泛的社会连带性，情况较为复杂，将其转化为法律问题，将有利于维护社会和谐。为此，构建公益诉讼制度迫在眉睫，而社会公益利益的重要维护机构的检察机关，介入公益诉讼是必要的。同时，从应然层面来看，检察机关也应该具有完整的、全面的诉讼监督权，这种“完整性”、“监督性”应直接体现在检察机关对涉及国家、社会公共利益的案件享有提起和参与诉讼的权利。

　　二、检察机关介入公益诉讼的理论依据

　　（一）检察机关介入公益诉讼的法理基础
　　首先，在西方发达国家的诉讼法学理论中，将民事诉讼划分为主观诉讼和客观诉讼。如果诉讼中的原告是基于维护自身利益的或自身利益相关的利益，其所进行的诉讼是主观诉讼；原告是基于维护国家或社会公共利益相关的利益，其所进行的诉讼是客观诉讼。客观诉讼的理论在西方发达国家比较成熟并已深入人心，成为指导立法和司法活动的重要原则。正是我国民事诉讼理论过于保守，以致民事诉讼制度上只规定了主观诉讼而没有体现客观诉讼原则，没有建立对损害社会公共利益的行为可以由检察机关提起公益诉讼基本制度，从而造成社会大量损害社会公益的违法行为难以纳入诉讼的程序而得不到有效的保护。
　　其次，检察机关提起公益诉讼不违背诉讼法理而符合国际惯例。民商行为属于私权行为，其秉承意思自治原则。但随着经济的发展和社会的进步，诉讼权利主体和实体权利主体日益分离，尽管在市场经济条件下，民事诉讼是坚持当事人主义模式，而有不少属于平等主体之间纠纷的案件（如垄断、环境污染、消费者损害等）均涉及公共利益。鉴于该类案件的民事处分涉及到社会公共利益，所以为了社会公共利益和促进社会利益和谐配置，就应改革限制当事人主义原则适用，允许利害关系人以外的人作为诉讼主体，以自己的名义提起诉讼。
　　第三，检察机关介入公益诉讼对行政权利的滥用和行政不作为进行了有效防范和矫正，给其它组织或个人依法维护国家、公共权益提供了强有力的保障武器，并且检察机关介入公益诉讼是将公共利益置于民事司法保护之下，有利于解决纠纷、维护私法公法秩序，使社会的发展处于良性有序的轨道。
　　（二）检察机关介入公益诉讼的法律依据
　　虽然当前我国在民事诉讼法等相应法律没有明确规定检察机关能代表国家提起公益诉讼，但根据我国宪法、民事诉讼法、检察院组织法等规定，检察机关的检察权既不是行政权，也不是司法行政权，而应属司法权。人民检察院是国家的法律监督机关，其职能是确保法律得到统一正确的实施，必然包括对民事审判活动实行法律监督。这充分证明人民检察院对民事法律实施具有监督权。另外，《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十七条明确规定：如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。该条规定虽为刑事诉讼规范，但其与民事公诉的法理应该是相通的，可以看出检察机关不仅包括刑事公诉和抗诉，而且也应包括公益讼诉。由此可见，检察机关介入公益诉讼权并非检察权的扩大，而是检察机关尚未履行的法定检察职责的重要部分，明确赋予人民检察院提起公益诉讼权是完全符合宪法、法律的规定的，，也就是说检察机关对侵害国家和社会公共利益的行为提起公益诉讼具有法律依据。因此，检察机关介入公益诉讼的权力，是其维护国家和公共利益的职能，是宪法赋予检察机关的历史使命。

　　三、检察机关介入公益诉讼的必需性

　　（一）保护公共利益的需要
　　公共利益受损害可以诉诸司法救济是法治的应有之义，也是一种最根本、最重要的权利保护方式。根据现行诉讼制度，检察机关在民事诉讼领域没有明确提起公诉的权力，不利于发挥检察机关维护社会公共利益的职能。我国正处于社会主义的初级阶段，社会主义市场经济制度正在建立之中，在民事领域还存在着许多损害国家利益和公共利益的违法行为，而这些行为往往无人享有诉权，或是有诉权但由于违法行为涉及不特定多数人的利益，受害人不愿付出较高代价而单独起诉，有的公民权利受到侵害后不知起诉或无力起诉。由于我国审理民事案件实行“不告不理”原则，没有人提起诉讼，就无法启动诉讼程序。我国自加入WTO后，更需要运用公益诉讼工具来维护国家利益和社会公共利益，来制裁涉外性质的非法犯罪行为。如域外发达国家还把我国等其他发展中国家当作他们的工业垃圾处理场地，一些外国企业为逃避本国高环境标准，利用中国急于引进外资的心理，趁机把重污染重排放产业转移到中国，从产生严重环境污染问题，严重危及社会公共利益。而解决社会公共利益侵害问题就需要有一个合法有力的组织来代表公众及时行使诉权，而人民检察院的职能和职权决定了其是最佳的公共利益代表者。赋予检察机关提起公益诉讼的权力，可以有效化解社会矛盾，进一步体现社会主义的法治理念，推进依法治国的基本方略。

　　（二）强化法律监督职能的需要
　　立法机关最高的权威性以及国家事务的复杂性、监管主体的多元性，决定了其不可能实施具体、微观的监督，由检察机关来替代立法机关行使监督权，既是增强立法机关监督能力的重要保障，也是促使其他国家权力规范有序运行的内在要求。检察机关作为法律监督机关，依法行使公诉权、侦查权、诉讼监督权等法定权力，较之于立法机关的监督，其监督方式更具强制力和执行力，检察机关专司对社会公共利益保护的监督之职，充分发挥检察监督的专业性和高效性，已成为制度构建中的最优选择。从起源上说，法律监督权设置的初衷就在于加强对权力的监督。当社会公共利益受到侵害的时候，检察机关可以代表公众行使诉权，有利于捍卫国家法律的权威以及救济受害者的权利。
　　（三）保护社会特殊困难群体利益的需要
　　随着经济的发展，文明的进步，社会特殊困难群体的利益保护越来越受到各个国家的重视。保护特殊困难群体利益不仅是维护公民基本权利的需要，也是维护社会正平正义和建设社会主义和谐社会的需要。而作为维护国家利益和社会公共利益为基本职责的检察机关，有义务保护社会特殊困难群体的利益。可见，从社会特殊困难群体利益维护来看，有必要赋予检察机关的公益诉讼介入权。

　　四、检察机关介入公益诉讼的基本方式

　　（一）以原告身份行使公益诉讼起诉权
　　赋予检察机关在环境公益诉讼中以原告名义提起诉讼的权利，体现了法律监督机关的职能特点和公益诉讼国家干预的原则。而且，扩张原告资格，赋予检察机关提起公益诉讼的权力在已有实践的情况下，也许更为现实可行。超个人的诉的利益是权利人达到一定规模后对单个人的诉的利益进行抽象、提炼而形成的一种共同的诉的利益。由于权利主体和利益的广泛，这种共同的、抽象的诉的利益必然呈现出某种公共性，甚至在一定程度上还会呈现出相应的国家性。作为公共利益代表的检察机关毫无疑义地具备了诉的利益，进而顺理成章地获得了提起环境公益诉讼的原告资格。
　　（二）检察机关以支持起诉者身份介入
　　由检察机关对原告予以支持起诉，有利于补强原告的诉讼能力，使诉讼格局趋于平衡。同时，检察机关以支持起诉的方式推进法律监督，也有利于缓解学界对检察机关直接行使公益诉讼权而产生的批评和质疑，从而排除诉权运行道路上的种种阻碍和羁绊。另一方面，支持起诉能够发挥法律监督权和公民诉讼权的各自优势，在国家和社会之间架起沟通的桥梁，实现权力和权利的契合，以多元主体监督、制约环境监管权的运行。支持起诉权以其事前性、主动性避免了单纯抗诉的滞后性、被动性。
　　（三）以行政抗诉人身份介入公益诉讼
　　我国《行政诉讼法》的规定，对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。上述规定意味着在诉讼中检察机关对行政法律实施的监督限于通过审判监督程序提出抗诉来监督行政诉讼活动。而且，这种“事后监督”的形式还排除了检察机关提起诉讼和参与诉讼以及对整个诉讼过程进行监督的可能性。在此过程中，检察权的监督性具有二维向度：一方面，检察机关的诉权是联结行政监管权和审判权的桥梁，它将行政监管行为纳入司法程序、接受法院裁判，使检察功能、审判功能得到共同拓展，反映了对行政监管权的一种监督。另一方面，检察机关又能对法院裁判的公正性、合理性实施法律监督，若遇到不公正、不合理的裁判可以运用行政抗诉权向上一级法院提起抗告以纠正裁判瑕疵，从另一层面间接地实现对行政监管权的监督，这同样反映了一种监督。