浅析行政诉讼管辖制度的改革方向

　　论文摘要 目前我国行政诉讼管辖制度存在效率低下、缺乏独立性和公正性、可操作性差等一系列问题，学界和实务界最初的解决思路是在现有制度框架内做一些局部的制度调整，进而大胆突破，提出异地管辖、相对集中管辖以及建立独立的行政法院等改革设想。但是，由于我国司法体制本身存在的弊端，，这些改革方案难以从根本上解决行政诉讼专业性和独立性不强的问题。司法体制改革带有全局性，以解决法院独立性和专业性问题为目标，行政诉讼管辖制度的改革应实现与司法体制改革的融合，在司法体制大环境变化的背景下进行完善。

　　论文关键词 行政诉讼 管辖 行政法院 司法改革

　　1990年颁布的《行政诉讼法》在管辖制度方面存在若干问题，随着行政诉讼法修改进程的加速，管辖制度的变革成为改革的一方面重要内容，学界对于管辖制度改革的思路也存在多种构想，试图针对我国行政诉讼管辖在实施过程中出现的问题提出切实可行的改革方案。

　　一、 行政诉讼管辖制度存在的若干问题

　　（一）基层法院管辖大量行政诉讼案件，诉讼效率低下
　　我国法院与政府之间的人、财、物关系紧密，政府对法院的不当干涉较多，尤其是在行政诉讼当中，政府干涉情况更为明显。大量行政诉讼案件由基层法院管辖，审判层级较低，使本身十分脆弱的行政诉讼进程受到来自各层级政府的更大压力，导致行政诉讼效率不高。
　　（二）有关地域管辖和级别管辖的规定，严重影响司法的独立性和公正性
　　地域管辖，将大量行政诉讼案件交由作出具体行政行为的行政机关所在地法院进行管辖；级别管辖，将大量行政诉讼案件交由基层法院管辖，只有国务院部门、省、自治区、直辖市政府所作出的具体行政行为的行政诉讼案件才由中级人民法院管辖，造成“下级法院”管辖“上级政府”案件的事实。这样的规定实际上为政府干涉法院审判行为创造了条件，严重影响法院公正独立审判，法官难于公正处理案件。同时，中级以上法院审理一审行政诉讼案件的机会较少，造成资源严重浪费，基层法院反而不堪重负。
　　（三）部分管辖规定缺乏可操作性，执行裁量空间过大
　　（1）行政诉讼法第15条关于“重大、复杂”的案件缺乏参考标准，难以确定。（2）关于提级管辖的相关规定过于笼统，“重大、复杂”、“有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权”、“根据案件情况”等均缺乏明确具体规定。（3）对异地管辖的适用条件没有作出具体规定。中级人民法院可以决定基层人民法院的一审案件的异地管辖，但没有作出具体的适用条件规定。管辖规定的模糊，造成实践中中级人民法院对于管辖的确定权限和自由裁量空间较大。针对以上提出的行政诉讼管辖制度所存在的具体问题，学术界和实务界最初的解决思路是在现有司法体制框架内做一些局部的制度调整，具体的改革方案是：（1）提高部分案件的级别管辖。为了解决基层人民法院审判负担重和层级低等问题，提高部分案件的级别管辖，如以设区的市政府及工作部门为被告的行政案件，由中级人民法院管辖。（2）进一步明确中级人民法院的管辖范围。对“重大、复杂”案件作限定性解释。（3）取消上级法院把自己管辖的案件交由下级法院管辖的权力。（4）赋予原告诉讼管辖的选择权。可以选择在原告居住地、具体行政行为地、被告所在地、不动产所在地等法院管辖。（5）完善异地管辖制度。明确异地管辖应只适用于基层人民法院管辖的一审案件；在指定管辖时，应尽量将案件交由案件比较少的基层人民法院管辖；原告可以选择放弃异地管辖，案件仍由原受诉法院管辖。

　　二、管辖制度改革的主要思路

　　（一）异地管辖的实践和法律基础
　　《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》所推行的异地管辖制度指的是：有管辖权的基层人民法院不适宜管辖的第一审行政案件，经原告申请、基层人民法院提请或者中级人民法院决定，可以由中级人民法院将案件指定到本辖区内其他基层人民法院管辖审理。通常认为，现行《行政诉讼法》第22条和第23条的规定是异地管辖改革的直接法律依据。具体而言，当地基层人民法院管辖可能会影响案件的公正审理可以被解释为“特殊原因”；中级人民法院可以将“本辖区内重大、复杂的案件”的管辖权移交辖区内的基层人民法院审判。
　　异地管辖在实践中主要有两种模式，一种是由中级人民法院先受理再指定基层人民法院管辖，其实这不是真正意义上的异地管辖，例如浙江台州模式；另一种是由中级人民法院直接指定管辖，例如江苏、广东模式。这一制度本身突破了现有法律框架，违反法律本意。《行政诉讼法》第22条和第23条所提出的指定管辖和提级管辖是作为法定管辖的补充形式存在的，将此作为异地管辖的法律依据，从而将异地管辖作为一种制度常态以替代法定管辖，其合法性值得质疑。
　　（二） 相对集中管辖制度的实施
　　最高人民法院于2013年1月4日发出《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》。行政诉讼相对集中管辖具有两个特点：一是行政诉讼管辖的集中性。改变原行政诉讼法规定的一审行政案件由各个基层法院分散管辖，也不再是简单地将基层法院管辖行政案件交由中级人民法院指定给异地法院，而是将某一个区域内所有行政案件集中到地理位置便利、审判资源丰富的某几个法院审理，实现对管辖权的集中整合。二是行政诉讼集中管辖的相对性。考虑到行政案件当事人便于诉讼的原则，行政诉讼集中管辖只能是相对的，即选择确定的行政案件集中管辖法院与当事人所在地相邻，因而，集中管辖法院仅仅是受理周边临市、县的行政案件，是小范围的集中管辖，与原来“原告就被告”的行政诉讼管辖相比较而言具有相对性。
　　目前，各省根据自身法院资源特点已开始进行相对集中管辖试点工作。相对集中管辖较个案异地管辖制度而言，已突破了原有的司法体制框架，对各个基层法院的受案范围进行了重新布局，在实现法院审理的专业性和独立性方面有所改进，有利于法院集中审判资源，从而提升诉讼效率。

　　（三） 设立专门行政法院的改革设想
　　为从根本上解决行政诉讼的专门性和独立性问题，部分学者主张设立专门的行政法院系统，使行政诉讼脱离现有法院审判体系，避免地方行政机关的干扰，强化行政诉讼的专业性。行政法院应是一套垂直管理的系统，由最高法院直接领导，摆脱地方隶属关系，同时改革法官任免制度。场所方面，可将刚刚划转地方的铁路运输中级法院改造为上诉行政法院，铁路运输基层法院改造为行政法院。人员方面，将现有法院行政庭的审判力量整体直接转移至新的行政法院，就可以确保行政法院的正常运作。经费方面，都应来源于中央财政。
　　设立行政法院的改革设想，完全突破现有司法体制框架，构建较为独立的行政审判系统，能够解决行政诉讼的专业性问题，同时行政法院抛开传统法院的行政区划设置，不与地方党政机关的管辖区域重叠，以防外力干预，在解决行政诉讼的独立性问题方面进行了大胆的尝试。

　　三、行政诉讼管辖制度的改革方向

　　从长远来看，中级人民法院与基层人民法院在一审行政案件管辖权上的重新配置不能彻底解决行政干扰司法的难题，问题的根本解决之道还在于适时推进司法体制改革，使人民法院的人、财、物彻底摆脱政府的控制。
　　（一） 司法体制改革的基本内容
　　中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对若干重点难点问题确定了政策导向。
　　《改革框架意见》主要针对七个重大问题提出了政策导向，分别为法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度；建立法官、检察官员额制；完善法官、检察官选任条件和程序；完善办案责任制；健全与法官、检察官司法责任相适应的保障制度；推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理；完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度。司法体制改革还需要在实践中逐步推进，其目的是解决司法的独立性、专业性问题，从管理体制、人事制度、运作机制等多方面构建新的司法体制框架，是一项系统复杂的改革工程。
　　（二） 司法体制改革对行政诉讼管辖制度改革的影响
　　行政诉讼管辖制度所存在的问题，仅仅靠制度本身的完善是无法解决的。受到现有司法体制的影响，地方化和行政化的倾向严重干扰了司法权力的正常行使，如果司法体制不作变革，再好的诉讼制度也不能公平公正高效地得以推行。
　　1.法院独立性增强对行政诉讼管辖制度变革带来的影响。省以下法院人财物统一管理的制度设计考虑到法院的独立性问题，力求摆脱地方政府对法院在人、财、物方面的控制，达到去地方化的改革目标。一旦法院获得真正的独立地位，司法对于行政权力的监督职能就可以得以正常发挥，作为重要的监督手段，行政诉讼的纠偏止争功能的行使必然会得以改善。行政诉讼的提级管辖改革、异地管辖改革、相对集中管辖改革以及设立专门行政法院的改革设想在一定程度上就是为了解决法院在行政诉讼过程中的非独立性问题，这和司法体制改革的目标在本质上是一致的。
　　2.法院专业性增强对行政诉讼管辖制度变革带来的影响。司法体制改革在管理体制、人事改革、运行机制方面提出了新的方案，对于建立高素质专业化的法官队伍，统筹审判资源具有积极的意义。这样的改革内容正好与目前行政诉讼领域专业化不强的改革目标相吻合，法官队伍的精英化和法官责任制的强化，督促审理行政案件的法官发挥专业优势，在此基础上，合理配置基层法院与中级法院的审判资源，从而改变基层法院审理行政案件的弱势状况。异地管辖、相对集中管辖、设立专门的行政法院的改革设想在解决法院的专业性问题方面有一定的作用，但其改革做法可以被司法体制改革的方案所吸收。
　　（三） 司法体制改革与行政诉讼管辖制度改革的融合
　　如上所述，司法体制改革对行政诉讼领域改革的影响是全方位的，行政诉讼管辖制度改革的设想在解决法院的独立性和专业性方面并没有提出超越司法体制改革内容的新设想，笔者认为，如果司法体制改革的效果比较好，则行政诉讼管辖制度的改革难题也会顺利解决。
　　异地管辖、相对集中管辖的改革设想难免会出现负面影响，如增加诉讼成本，不利于均衡负担，且改变了惯有的诉讼路径；设立专门的行政法院，从表面上看增强了法院的专门性和独立性，但在整个司法体制环境没有改善的前提下，依然难以实现法院真正独立地审判行政案件，实现对行政机关的法制监督。所以，行政诉讼管辖制度的改革设想应与目前司法体制改革的设想相融合，等待司法体制变革的实践结果，期待在司法体制改革取得成功的情况下，实现行政诉讼管辖制度实施效果的提升，并进一步做制度本身的完善。