浅论行诉法修改草案之受案范围问题

发布时间：2015-02-04 16:57

　　论文摘要 在多年的讨论、议论和争论以后，《中华人民共和国行政诉讼法》迎来了对他的第一次修改。二十多年
以来，社会生活有了巨大的变革，行政行为也是变得种类繁多。89年通过的行政诉讼法，明显已经无法涵盖现今社会中产生的针对行政行为的争议。这些年间，学界、实务界对于修改该法的讨论都相当的热烈。问题广泛却也不失重点，本文中，会就该法的修改草案中的扩大受案范围的问题，总结各家观点、罗列现实问题、谈谈本人看法。

　　论文关键词 行政诉讼法（草案） 受案范围 抽象行政行为

　　一、《中华人民共和国行政诉讼法》修改意见概述

　　自1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议，通过了中华人民共和国第一部行政诉讼法，并于1990年10月1日起施行的20多年以来，该部法律第一次迎来了对他的修改。2013年12月23日下午，即十二届全国人大常委会第六次会议召开的当日下午，行政诉讼法修正案草案提交至会议审议。 作为约束公权力的重要工具之一，行政诉讼法的通过，标志着行政诉讼制度的正式建立，宣告了“民不告官”已成为历史，意味着“一场静悄悄的革命”的开始。行政诉讼制度是国家实行民主和法治的一项重要制度，是国家通过不平等主体的弱势方向法院提起诉讼，引起司法机关审查监督活动的根本依据。即使是在89年通过了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行诉法》）以后，由于受计划经济体制和依政策治国观念的束缚，在很长的时期内一直没有建立起行政诉讼制度。而这部法律也就没能得到良好的适用，未将其价值体现出来。改革开放以后，随着经济体制改革的深入，政治体制改革次第展开，为行政诉讼制度的建立奠定了基础。
　　伴随着社会生活的不断发展和变化，《行诉法》在其施行过程中也是不断遇到新的情况和新的问题，甚至对《行诉法》的某些规定形成了挑战。全国人大常委会法工委副主任信春鹰就在十二届全国人大常委会第六次会议中提到，行政诉讼面临“三难”：立案难、审理难、执行难，其中最突出的就是立案难，而这也是此次修法的重点。信春鹰表示，公民、法人或者其他组织与政府及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有些地方形成了“信访不信法”的局面。而我国司法机关的办案方针又是“大案、要案讲政治，中案讲平衡，，小案讲法律”，这就使得《行诉法》无法真正发挥他的作用。
　　我们也都知道，我国政府拥有着异常强大的权力，行政诉讼作为制止或者纠正违法行政的最后一道防线。其制度设计是否合理、有效，是否落到了实处，都牵动着每一个行政相对人或“准行政相对人”的利益。所以，对《行诉法》做出相应的修改和完善的需要已经迫在眉睫。于是围绕《行诉法》修改的研讨会接连不断，各类修订方案和专家建议稿先后推出。诸多讨论中所涉及的议题虽略有所不同，但是，讨论的热点却相当集中，包括扩大受案范围、是否适用调解制度、行政法院的建立、增设简易程序、增加行政公益诉讼等，可以说，此次修改《行诉法》，不仅为人们进一步深入研究行政诉讼制度提供了重要的契机和平台，而且也为人们重新审视法治行政理念提供了重要的路径和素材。

　　二、扩大受案范围的问题

　　（一）草案中关于具体行政行为的规定
　　最近学界和实务界在讨论修改《行诉法》时几乎都提出了扩大行政诉讼受案范围的建议和主张。从《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》（以下简称《行诉法（草案）》）中对于行诉受案范围的规定进行了修改，主要是从法理和文字上做出了改动，当然相较于现行的《行诉法》来说，还是有明显的进步得。有关受案范围的规定除了更具有逻辑性除了以外，其范围是否将扩大？我认为，行政诉讼受案范围的扩大还是可以寻到其迹象的。
　　《行诉法（草案）》）中第12条的第1、2、3、4、6、9、10款，都是在文字表达、内容叙述上写的更详细，对条文进行了修改或补充，使其更具有法律性。第12条的第5款属于新增的条款，第5款将行政行为侵犯他人依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权，纳入了受案范围。这个条款所对应的行政行为并不具有多发性，因为宪法第9条规定： 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。换言之，在土地之后的7种自然资源不是属于国家所有，就是属于集体所有，在我国“大政府，小市民”的社会环境之下，会向政府提起诉讼的集体并不多。这一款中说到的土地，相对而言，实用性更大一些，这一项内容的存在，意味着农民在遇到土地征收征用的行政行为存在违法现象的时候，就无需再采取一些过激的行为来捍卫自己的家，无需再用生命去引起社会舆论的关注，通过一个行政诉讼就能保住自己的家园。如果这一条修改，在最终通过的新修《行诉法》中能够得以保存，那当务之急就是让真正需要用到这一法条的人，对此有所了解。第12条所规定的一些内容，可以说是填补一个缺漏，但是在我看来，这也只是具体行政行为的冰山一角。现实生活中还存在着更多的具体行政行为，在侵犯了行政相对人的利益之后，却被发现是不可诉的。在实务中也是常有的事。相对第5款，第12条的第7款的增加，我认为还是不错的，更具有现实意义，被利用率也会高些。而第12条的第8款，是将现行《行诉法》的第11条第7款的内容做出了举例式的说明，让大家在适用时就有了更明确的方向，我认为这个地方也是一个不错的修改。

　　（二）草案中关于抽象行政行为的规定
　　最为受人瞩目的应当是第14条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”这是否是行政诉讼的受案范围扩大到了抽象行政行为的风向标？行政诉讼的受案范围扩大到抽象行政行为是有其必要性的。从本质上说，权力具有天然的扩张性，它一直要扩张到有界限或遇到阻力的地方才会停止。因此必须要防止公权力的滥用对私权利造成的损害。用权力监督权力是最好的监督方式，权力制衡也是实现建立社会主义政治文明的要求。并且，将抽象行政行为纳入《行诉法》中，也不是毫无基础的。我国行政复议已明确规定：规章以下的抽象行政行为应纳入行政复议范围这为将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围打下了良好的基础。

 

 

　　（三）实务界人士的观点
　　也有实务界的法律从业者反对扩大行政诉讼的受案范围。他们从实践的角度出发来看行政诉讼案件处理的现状。依据现行的《行诉法》的受案范围，虽然常被学者们批评说过于狭窄，但是，2012年全国各级法院共审结一审行政案件13.6万件，同比上升5.1%。虽然相较于民法的案件量还是小了很多，但是行政诉讼案件相对比较复杂，法官要作出裁判也需要权衡再三，所以光是现在的这些案件就已经让法律从业者们伤透了脑筋，若是再扩大，那更是力不从心。也有法官表示，很多轻微的行政行为根本难以取证，法院就是想管，也是鞭长莫及。

　　三、若干相关意见

　　行政诉讼法的范围是扩大，还是不变，站在不同的角度上考虑，每个观点都有其一定的合理性。扩大，是具有理论基础的，也是存在着一定的预见性的。而坚持不能扩大行政诉讼受案范围的观点，也是有其现实性以及实践意义的。
　　（一）行诉受案范围基本理论问题
　　对于行政诉讼的受案范围，通常有以下几种认识，第一种：从法院审查行政行为的可能性上看，一般的理解便是该范围与法院主管的一定的行政行为有关。第二种：从相对人获得司法救济的可能性来看，行诉受案范围则是相对人可以诉讼的范围。第三种：从诉讼适格当事人的角度来看，指的则是行政诉讼当事人的资格问题。受案范围的客体是行政争议，指的是因行政机关行使职权、实施公务活动而发生的纠纷。而其表现形式的多样性、考虑问题的全面性等方面的各种因素，都时刻影响着受案范围的变化。
　　（二）行诉受案范围的现实问题
　　现行的行诉受案范围已经在实践中存在着各种问题，具体事项上范围界定不明确、新型行政行为未被纳入行诉受案范围内、已废止的行政行为未被剔除出受案范围等等问题，都在行政法律实务中遇到了。依照现状，行诉的受案范围的修改是势在必行的。但是如何修改，修改何处，都是有待斟酌、商榷的问题。
　　我认为，行政诉讼的受案范围应当是朝着扩大的方向发展的。因为实施行政行为的主体始终是处于强势地位的，若不对他进行严格的监督，那就是一种放纵，社会公众的利益就难以保障。在社会各界都高度关注法制发展的今天，行政诉讼的受案范围终将是要扩大的。

 

 

本文编号：12577