武汉市城市建设用地强度管控实证研究与动态优化

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武汉市城市建设用地强度管控实证研究与动态优化

2012-10-23　　来源：本站

武汉市城市建设用地强度管控实证研究与动态优化
黄    宁      徐志红      徐莎莎

[提   要]为规范城市用地建设强度管理，武汉市自2006年起开展用地建设强度研究工作，2008年完成并制定相关政策试行，随着城市建设步伐加快，政策执行过程中显现出若干问题和矛盾，2010年着手进行反思、评价及优化调整。在阐释原强度研究思路和管理政策的基础上，对其实施效果进行了总结评价，提出动态优化的方法、结论和措施，，形成新一轮管理文件，更好地应对城市建设和规划管理需求。
[关键词]建设强度   基准容积率   分区区划   动态   优化调整

      为进一步规范城市用地建设强度管理，做到依规审批，2006年武汉市在全国率先开展了用地建设强度研究工作，并形成《武汉市主城区用地建设强度研究》成果(武汉市国土资源和规划局，2006，以下简称《强度研究》)。2008年8月，在《强度研究》基础上编制完成《武汉市主城区用地建设强度分区指引》(武汉市国土资源和规划局，2008，以下简称《分区指引》)，用于指导规划编制和管理中各类用地建设强度指标的制订。同年年底，武汉市颁布《市人民政府关于加强规划管理促进“两型社会”建设的意见》(武汉市人民政府，2008，以下简称《建设意见》)，将《分区指引》以行政管理规定的形式予以执行。
      从《强度研究》到《分区指引》，再到《建设意见》，武汉市城市建设用地强度管控体系日臻成熟，在规范行政管理程序，推进武汉“两型社会”建设，贯彻落实国务院《关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)要求等方面，起到了很好的促进作用。然而，面对城市快速发展，强度管控又面临着新的困难和问题，笔者拟对《分区指引》执行情况进行实证分析，检验强度管控体系的实施效果，研究强度调整的内在原因，并提出动态优化方法和措施。

      1  《强度研究》及《分区指引》的思路和主要内容
      1.1  《强度研究》的主要思路和技术手段
      土地使用功能和建设强度是规划控制的核心内容。《强度研究》以疏散中心城区人口为主要目的，采用定性和定量相结合的研究方法，通过建立空间数学模型，将武汉市城市总体规划确定的人口和建设规模落实到地块层面，建立以“强度分区区划体系”和“强度指标控制体系”为核心内容的研究成果，在主城区内实现了建设强度的分类、分区、分级控制，建立起较为科学的强度管理体系，取代了传统的主观经验判断，为规划管理工作提供了有力支持(图1)。

      其技术手段主要包括：①以区位理论和微观经济学原理为基础，借鉴国内外实践经验，采用强度分类控制(居住和非居住)方法；②尊重城市现状建设强度分布，落实总体规划战略意图，依据城市主要道路、地标和自然地貌系统，并参考基准地价规律，划定强度分区，实行建设强度分区控制；③建立基于GIS的因素评价体系与初步的强度空间数学模型，采集矢量化图纸和相关数据，通过模型计算确定基准强度分级；④以规划人口分布作为强度指标分配的基本依据确定基准容积率，在此基础上通过微观建设条件(用地规模、交通区位、场地朝向)的影响分析确定强度指标调整系数，并最终测算额定容积率。
      1.2  《分区指引》主要内容和表达形式
      《分区指引》是将《强度研究》成果转化而成的用于指导日常规划审批工作的执行管理文件，重点针对居住、商业金融等五大类用地提出强度控制要求，其核心内容即“一图三表”。“一图”即主城区用地建设强度分区区划图(图2)，“三表”即基准容积率一览表、基准容积率调节系数表和建筑密度控制一览表。《分区指引》所确定的额定容积率指标同时也被纳入控规导则。

      2  《分区指引》执行情况评价
      2.1  实施情况
      从2008-2010年执行情况来看，《分区指引》对于落实城市总体规划构想、集约节约使用中心城区土地、规范建筑强度审批管理、推动城市建设发展起到了十分积极有效的作用。但容积率调整和提高的现象也依然存在。笔者对《分区指引》实施后规划审批的177个居住类项目地块(其中，挂牌交易项目127个，含150个地块，划拨项目地块27个)进行了统计分析。
      交易挂牌项目主要集中于中心城区，有91个位于强度区、二区和三区范围内。完全符合《分区指引》确定的额定容积率指标控制要求22项，占14.2%，其余项目均通过规划咨询论证，在法规政策允许的前提下对容积率指标进行了调整提高；划拨项目地块主要用于保障性住房建设，基本位于主城二环线与三环线之间，强度三区和四区范围内，从审批情况来看，相比《分区指引》控制要求容积率均有20%左右的小幅提高。
      2.2  容积率上浮调整的主要原因
      2.2.1  《强度研究》对人口和用地采用均质分解的方式，使《分区指引》容积率指标难以应对复杂多变的土地市场化供应状况。
      《强度研究》以《武汉城市总体规划(2010-2020年)》主城人口总量作为确定基准容积率的基础，建立空间数学模型，将规划建筑总量分解到主城范围内前部规划建设用地上，因此基准容积率指标反映的是总规预测人口和建设用地规模下土地使用的平均强度。但在实际项目审批和建设过程中，这种终极蓝图式的“理想均质分配”确实无法应对复杂的现实需求。
      (1)用地细分后居住用地规模减少
      《强度研究》以总规为依据，在从总规到控规的细化过程中，各类用地规模均会发生变化。以居住用地为例，因逐步混合一定比重公共服务职能，从图面进行统计，用地规模由135.58km2减少到128.55km2，减少约5%(图3-图4)，在实际项目审批项目中，用地混合程度更高，居住用地中进一步混合商业配套和市政基础设施等用地。在127个挂牌项目中，实际审批的居住用地占总用地的80.3%，较控规导则控制的居住用地规模减少了近20%。由此可见，从总规到控规，再到实际项目审批，居住用地的集约程度不断提高，但用地规模有所缩减。

      (2)实际供地与住宅市场需求的平衡
      《强度研究》将规划建筑总量根据人口密度平均分布于主城区所有建设用地上，但新增建设量在空间上并非均质分布，而是落脚在近期的土地供给上。
      以住宅供给为例，根据《武汉市住房建设规划(2006-2010年)》，“十一五”期间武汉市新建住宅建筑面积4450万m2，其中中心城区新建住宅面积2500万m2；供应住宅用地22.3km2其中中心城区供应11.9km2，中心城区新建住宅平均容积率为2.1左右，综合考虑地块的微观调整系数，与《强度研究》提出的居住用地平均容积率基本相当。但按照实际情况统计2006-2010年武汉中心城区居住类项目实际用地供给为13.5km2。参考上文提出的80%左右的出地率，13.5km2中实际用于住宅建设的用地约为10.8km2。相比“十一五”住房规划，实际供给规模减少1.1km2。
      与此同时，武汉市购房市场需求相对旺盛。根据《武汉市住房需求调查分析报告》(亿房网，2006)及《2010千万Q友(武汉)住房需求大调查研究报告》(腾讯网，大楚网，2010)结论显示，从2009年起，武汉市进入25岁以上适婚人口快速增长，直到2015年才会出现明显的拐点，人口红利依然将保持强劲势头(图5)。同时，住房升级换代的二次购房者、因被征收的被动购房者不断增加(根据《武汉统计年鉴(1997-2010年)》(武汉市统计局，1998-2011)和《武汉房地产年鉴(2006-2010年)统计》(武汉房地产年鉴编辑委员会，2007-2011)，2006-2009年的住宅拆迁量约为740万m2，2010年的住宅拆迁量与2009年基本持平，“十一五”期间武汉市完成住宅建筑拆迁约1000万m2，预测“十二五”期间达到1100万m2)。购房群体对楼市的判断趋于理智，不盲目等政策，不盲目看跌，因此刚性需求持续上扬，购房需求仍然保持增长。
      一方面是持续不变的购房需求，一方面是较之规划有所减少的居住用地供给规模，在巨大的需求压力和利益驱动下，居住用地建设强度产生了较强的上调动因。
      2.2.2  由于旧城更新改造征收成本过高，资金平衡需要造成容积率指标的上浮调整
      旧城区建设项目以更新改造为主。在更新改造涉及社会拆迁的项目中，由于拆迁成本过高或其它历史因素等原因，造成土地出让方对宗地建设量的开发意向要高于规划控制的额定指标。为保证项目顺利实施运作，出于平衡改造成本需要，对危改项目，城中村项目给予容积率政策扶持。
      2.2.3  为进一步促进土地节约集约使用，在相关政策中鼓励部分城市重大项目建设适当提高容积率
      重点项目(基础设施)主要为市政府大力扶持，通过一定时期内的集中投资来提升区域功能和竞争力的项目。为鼓励其建设，在相关政策中规定了鼓励城市重大项目建设适当提高容积率的内容。
      例如，武汉市有政策规定，“对于政府储备用地(含重点工程资金平衡地块)。在符合有关法律法规及日照、交通、景观、消防、安全等规定的前提下，可适当提高用地的建设强度。其中，对二环线以内已批准实施的轨道交通站点周边200m范围内的商业、金融等公共服务设施用地，可在额定容积率的基础上最多提高50%，对其他公共服务设施用地，可在额定容积率的基础上最多提高40%…”；此外，通过容积率转移奖励、为疏散主城人口提高二环外居住建设强度等措施也对《分区指引》的控制要求有所突破。
      2.2.4  为进一步优化城市空间环境，对位于城市重要景观节点的地块适当提高容积率
      《分区指引》是以分区分级的方式进行建设强度控制，无法完全兼顾城市空间形态塑造，因此针对城市重点地区以城市设计方案推导论证，适当提高若干地块的容积率指标。

      3  《分区指引》动态优化
      用地建设强度研究极为复杂，强度赋值管理也不仅仅是技术性工作，还涉及到当前城市经济发展水平、政策体制等诸多因素，是一个长期的博弈与平衡过程。因此，笔者认为应当在总量平衡的基础上，建立起一种顺应当前发展形势需求的控制方法和标准，并能根据一定期限内(3-5年)现实情况作出动态修正，避免因技术缺陷造成的容积率上浮调整，提高规划管理工作的权威性，促进城市土地集约高效使用。
      3.1  指导思想和原则
      一是进一步落实总体规划战略意图，突出中心城市的功能定位和空间结构布局要求；
      二是与中心城区环境容量相结合，增加中心活动区公共设施开发规模，有效疏散中心城区居住人口，并实现职住相对平衡；
      三是遵循近期建设规划意图，尊重市场经济规律，“疏”、“堵”结合，对主城区建筑总量由理想均值分配变为突出重点、定向投放、分期落实，在规划期末建筑总量保持不变的前提下，将未来5年的建设量按照供需平衡的原则分解落实到近期建设用地上；
      四是采用分类控制方式，将《分区指引》“一张图”分解为居住、公共服务设施和工业用地“三张图”，实现分类、分区、分级控制；
      五是预留适当弹性，对有特殊景观要求或成本巨大的项目可采用技术论证的方式适当提高容积率并给予一定的政策支持。

      3.2  强度管理用图及分区区划调整
      《分区指引》采用“一张图”管理模式，即居住、公共服务设施用地采用完全相同的强度分区区划，与实际控制要求往往产生矛盾。例如为提升城市功能、展现滨水城市特色，在武汉城市中心活动区(一环内)和沿江地带，鼓励公共建筑开发，适度提高公共设施用地建设强度，而居住用地建设强度则相应降低，在城市外围综合组团(二环线外)内则正好相反。此外，工业用地纳入经营性用地范畴，也需单独成图控制。因此本次优化工作在进一步明确和落实总体规划战略意图、优化城市空间格局、体现近期城市建设重点的原则下，将“一张图”分解为居住、公共服务设施及工业用地“三张图”，增加强度分类管控(图6-7)。
同时，居住和公共服务设施用地强度区划仍然按照五个等级进行划分，并增加中心地标控制区和生态景观控制区，工业、仓储用地则只在城市外围工业园区划定工业、仓储强度区，鼓励工业、仓储项目集约节约用地，向外围工业园区集中建设。
      3.3  基准容积率调整
      以2020年主城区建筑总量为基础，结合“十一五”期间的建设情况以及“十二五”规划，按照供需平衡的原则对“十二五”期间(2011-2015年，以下简称“近期”)四类建设用地的净增供地面积(不包括已出让可直接消化用地)及建筑总量作出预测。近期内基准容积率可通过如下公式计算：
基准容积率=近期建筑总量/近期建设用地总量
      3.3.1  居住用地和公共服务设施用地基准容积率
      居住用地采用建筑总量分配法确定基准容积率。居住建筑总量的计算应综合考虑征收还建等因素的影响。近期建筑征收拆迁总量可根据过去五年居住建筑征收拆迁情况、近期建设规划设想以及未来城市发展总体趋势作出判断和预测，若按照1：1的还建比例测算，还建房建设规模基本等同于征收规模；除还建房以外的其他居住建筑(包括商品房、各类保障性住房等)建设规模则可采用供给需求推算法、年均增长率预测法和相关城市类推法三种方法综合推算。两者累加(近期居住建筑增量与近期征收拆迁总量)得出武汉市主城区近期居住用地建筑总量。
      用地总量及其空间分布，除了由近期建设规划提出的引导和控制要求外，还取决于国家宏观政策及由此带来的土地市场情况变化，因此准确预测是较为困难的。笔者通过对《武汉市近期建设规划(2011-2015年)》以及《武汉市“十二五”土地储备供应计划》等有关技术文件数据进行归纳，并参照“十一五”期间的土地建设和供应情况对武汉市主城区近期居住建设用地总量(包括存量地和新供应土地)进行预测，同时在图画上落实其空间布局。
      通过居住用地近期建筑总量除以用地总量得出平均容积率指标，作为测算各强度分区基准容积率的基础。将近期建设规划确定的居住用地空间分布与居住用地强度分区区划图进行叠合，统计各强度分区内居住建设用地量，综合参考规划控制意图、不同强度分区级差关系以及已审批居住项目容积率分布特征等因素对各分区基准容积率进行赋值。通过统计各分区建筑总量，并与规划期末建筑总量进行对照、校核及微调，最终确定各分区基准容积率指标(表1)。
      公共服务设施用地的基准容积率参照居住用地的推算方法确定(表2-3)。
      3.3.2  工业用地基准容积率
      本次优化工作根据工业类别对用地建设强度实行管理(仓储用地参照工业用地容积率确定)。基准容积率参照国土资源部发布的《工业项目建设用地控制指标》设置下限(石油加工炼焦及核燃料制造业不得低于0.5，黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业、金属制品业及非金属矿物制造业不得低于0.6，其他工业不得低于1)，上限设置则考虑到当前2.5产业(工业用地中的办公研发项目)建设需求，参照办公写字楼用地基准容积率标准定为2.5。
      3.4  调节系数优化及其它建设强度控制要求
      笔者通过对居住用地的交通区位、用地规模、场地朝向与建设强度的关系进行类比研究，将《分区指引》中居住用地交通区位调整系数等几项参数进行了调整，如将原规定的依据道路等级调整系数改为依据临路条数，加大了用地规模调整系数面积分布区间，取消了场地朝向调整系数等(表4)。

      同时，为应对土地开发的复杂情况，还制定若干补充规定，主要针对公共绿地和基础设施容积率奖励、项目经济测算和交通承载力控制等提出要求。

      4  结语
      建设用地强度是城市规划管理的最核心也是最敏感的问题。让强度审批既有据可依，满足规划控制要求，又经济务实，符合市场开发意愿，似乎总是一对难以化解的矛盾。笔者此次完成的用地建设强度优化工作，以总量保持、弹性动态、用地集约为原则，在方法上实现从远景静态控制到近期动态控制的转变，力求在规划管理和市场诉求两者间寻求平衡。建设用地强度管控是一个长期的动态过程，必须不断加以跟踪研究，掌握其内在社会经济规律，才能真正做到技术服务于管理，管理服务于建设。

      本文所依据的规划项目在编制过程中受到武汉市国土资源和规划局规划处郑振华处长、周强副处长和刘松同志的悉心指导和大力支持，在此表示衷心感谢。

      参考文献
      [1]2010千万Q友(武汉)住房需求大调查研究报告[R].腾讯网，大楚网.2010.
      [2]武汉市住房需求调查分析报告[R].亿房网.2006，
      [3]武汉房地产年鉴编辑委员会.武汉房地产年鉴(2006-2010)[M].2007-2011.
      [4]武汉市国土资源和规划局.武汉市主城区用地建设强度研究[R].2006.
      [5]武汉市国土资源和规划局.武汉市主城区用地建设强度分区指引[R].2008.
      [6]武汉市国土资源和规划局.武汉市强度分区实施评价及深化完善[R].2011.
      [7]武汉市人民政府.市人民政府关于加强规划管理促进“两型社会”建设的意见[R].2008.
      [8]武汉市统计局，武汉统计年鉴(1997-2010)[M].1998-2011.

      作者简介
      黄    宁，武汉市规划研究院副总工，高级规划师
      徐志红，武汉市规划研究院，规划师
      徐莎莎，武汉市规划研究院，规划师

  本文关键词：武汉市城市建设用地强度管控实证研究与动态优化，由笔耕文化传播整理发布。