基于东莞市实例数据的公共财政支持社会工作服务发展研究

【摘要】 本文主要研究公共财政与社会工作服务发展的关系，尝试构建一个覆盖“预算――投入――监督――评估”，以及外部支持的公共财政支持社会工作服务发展的体系。本文从理论上阐述了公共财政与社会工作服务的内在同一性，对香港及国内先进城市的社会工作服务发展经验进行了分析，重点对东莞模式进行了深入研究。在东莞模式的研究中，笔者既分析了东莞社会工作服务发展的历程，又研究了东莞的主要做法，重点在结合公共财政与社会工作服务的独特视角，按照财政资金管理的程序进行宏观和微观分析，评价东莞社会工作服务发展过程的得失。通过研究，本文归纳了东莞财政支持社会工作服务发展当前遇到的三个主要问题，并一一提出对策。最后，本文在东莞模式研究的基础上，初步构建了公共财政支持社会工作服务发展体系。在我国，公共财政是社会工作服务发展的最关键资源，但关于公共财政与社会工作服务发展的研究鲜见。本文创新性地从财政资金管理角度，以东莞市为例开展实证分析，希望对东莞市未来公共财政投入社会工作服务指明方向，同时为其他城市提供一些参考借鉴。 

第 1 章  绪  论  

1.1  研究背景和意义 

社会工作是发达地区和文明社会的重要标志，是国际公认的专业、职业和制度。它是专业机构或社会工作者依托其特殊的价值伦理和专门技术，协助服务对象积极应对其问题和需要，彰显社会公正，促进社会和谐。2006年，党的十六届六中全会的《决定》指出，“建设宏大的社会工作人才队伍。造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要”。自此，社会工作开始全面进入人们的视野，遍地开花。中国的社会工作“起步在上海，创新在深圳”，继续上海和深圳两个先驱之后，东莞等城市也纷纷开展社会工作服务。然而，时至今日，真正全面开展社会工作服务的城市并不多，很多城市仍停留在试水阶段；已全面开展社会工作服务的城市，也没有十分成功的模式，各行其道，发展也并不顺畅。 

西方国家的社会工作自民间萌芽，到政府介入支持社会工作职业化和专业化，历经260 多年的发展，才形成成熟的现代社会工作服务，也确立了比较完善的公共财政支持社会工作服务模式，从资金投入规模、支持提供服务形式到监督、评估，整个体系都趋于稳定。在中国，社会工作是一项新生事物，民间对社会工作的理解完全是一片空白，中国缺乏社会工作萌发的民间宗教基础，而中央政府的重视奠定了社会工作发展的政府基础，中国的社会工作服务只有自上而下，依靠政府推动，才能获得社会认可和民众基础，获得更大的发展。政府推动的最主要体现就是公共财政的支持，从各地开展社会工作服务情况来看，公共财政支持社会工作服务发展的认识仍有分歧，公共财政的投入方法仍在探索和试验，迫切需要建立科学的公共财政支持社会工作发展体系。由于中西方的文化根源、社会形态、政策制度等差别巨大，西方成熟的经验对中国各地不具有太多的借鉴意义，中国的社会工作服务要缩短发展时间，加快发展成熟，只有靠自己走出有中国特色的道路。为此，笔者认为有必要开展公共财政支持社会工作服务发展的研究，构建一个比较完善的支持体系，指出未来公共财政支持社会工作服务发展的方向。 

1.2  文献综述及研究方法 

1.2.1  基本概念的界定 

（一）公共财政，首先是财政，是国家（政府）集中了一部分社会资源进行再分配的经济行为。关于公共财政的特征，有多种论述，厦门大学张馨教授在《论公共财政》一文中明确提出：“公共财政是为市场提供公共服务的国家财政”，“公共财政是弥补市场失效的国家财政”，“公共财政是由公众对之规范、决定和制约的国家财政”；河北省财政厅齐守印研究员在《论公共财政及其经济职能》（第14次全国财政理论研讨会论文）一文指出：“完全意义上的公共财政至少应当包括以下四点本质规定：（1）以增进绝大多数社会成员的公共利益为宗旨；（2）以提供公共产品、公共服务，满足社会公共需要为目标；（3）最大限度地实行民主决策；（4）充分接受民主监督。”在这里讨论的公共财政，主要考虑其满足社会公共需要的职能，故笔者使用如下定义：公共财政指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。 

（二）关于社会工作，世界各国对其概念众说纷繁，比较有代表性的是：一种助人自助活动、一种助人过程、一种助人方法、一种专业、一种制度。斯基摩尔（Skidmore）在其《社会工作导论》（Introduction to Social Work）一书中，对社会工作下了一个综合性定义：社会工作是一种艺术、一种科学、也是一种专业，其目的在于协助人们解决其个人、群体（尤其是家庭）、社区的问题，以及运用个案工作、群体工作、社区工作、行政和研究等方法，促使个人、群体和社区之间的关系达到满意的状态。笔者的研究主要基于国内的社会工作服务，因此，使用王思斌在《社会工作概论》中的定义：“社会工作是以利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科学的方法进行的助人服务活动”。 

1.2.2  文献简述及相关研究述评 

如上文所述，公共财政是以满足社会公共需要为宗旨，笔者认为，为满足社会公共需要，公共财政的一项重要职能就是建立健全社会保障和社会福利制度。公共财政要支持社会工作服务的发展，正是因为社会工作服务是现代社会福利制度，是社会公共需要的重要服务。当今的社会问题很多都是由社会成员个人问题引起的，由于个体问题的复杂性，传统的社会福利制度已经无能为力。西方国家都已将社会工作纳入社会福利和社会服务框架，其经验说明社会工作在这方面有较好的效果。从社会公共需要出发，显然公共财政是要大力支持的。从另一个角度，中国的社会工作缺乏自下而上的民间基础和积累，而中国社会捐赠也严重滞后于经济发展，故中国的社会工作服务的推动只能依靠政府的力量，公共财政也就成为最重要的资源。这里所指的社会工作服务有别于传统体制内的社会工作服务，传统体制内的社会工作从业人员专业素养和技术水平偏低，远不能满足社会成员的福利和服务需求，这就要求创新公共财政投入方式，实行政府购买社会工作，按照职业化和专业化的要求推进社会工作服务发展。 

第 2 章  公共财政支持社会工作服务发展的理论基础  

自 1998 年 7 月我国提出要初步建立公共财政的基本框架以来，公共财政到现在已经是深入人心。近年来，各地财政纷纷转变职能、调整支出结构，逐步向民生倾斜，社会保障和社会福利水平不断提高。而社会工作服务呢，知晓率非常低，知道的人也说不出所以然，这不像补助性或津贴类的福利政策能直接看来群众受益情况，尽管西方国家都已纳入社会福利制度范围，但我国很多城市仍在观望，甚至已开展社会工作服务的城市中，一些政府部门仍未必能统一认识。本章的任务正是要解决这一首要问题，从理论上说明公共财政与社会工作服务的内在同一性。  

2.1  市场经济条件下政府与社会协同发展的直接体现 

社会主义市场经济体制的建立，对我国经济发展有巨大的促进作用，这是过去 20年的发展情况充分证明了的，市场经济体制是我国要一直坚持的经济模式。按照马克思“经济基础决定上层建筑”的观点，政府与社会的关系这一上层建筑，必须适应市场经济这一基础，以促进市场经济发展为目标。  

2.1.1  政府、市场对社会的影响及造成问题 

改革开放以来，我国重点抓经济建设，到 90 年代初确定建立社会主义市场经济体制后，开始进行政府和市场关系的调整，政府开始在竞争性经济领域退出，市场经济取得了重大发展。长期以来，政府改革过于倾向市场领域，尽管并不彻底（因这不是本文研究内容，不作详述），市场力量已经有很大的发展；而政府与社会的关系并没有得到多少改进。然而，在建立市场经济体制过程中，政府与市场的互动，不可避免地对社会产生了巨大的影响： 

一方面，社会力量不断增大，社会成员的自主性增强。在市场经济体制下，市场主体意识明显增强，自主性不断扩大；劳动力、资金、产品、技术、信息等社会资源实现自由流动；社会阶层分化加剧，身份体系弱化，社会结构多样化，社会价格多元化；所有制结构、产权结构和利益结构的改变，导致各种新的利益集团崛起。另一方面，社会力量被限制发挥，社会成员的公民精神被削弱。由于历史原因，我国政府背后的政权对非政府的纯粹民间组织持有强烈戒心，采取各种措施限制其成立和发展。市场经济带给社会成员强烈追求个人或企业利益最大化，缺乏社会组织的平衡和引导，社会价值的产生空间被压缩，社会成员的公共精神和社会责任感明显减少。 

正是政府长期对社会的控制，没有形成推动社会发展的体制机制，导致社会发展严重滞后，无法把社会的各种能力、各种积极因素充分聚合到市场的发展中，反而对政府和市场产生强烈的副作用，造成了社会瓶颈，产生大量的社会问题，比如分配不公、收入差距拉大、弱势群体诉求无法表达、公共服务缺失、发展不平衡、社会上的各种无序现象存在等。这些极大地阻碍着市场经济的发展和良好社会秩序的建立。在市场经济条件下，市场已经全面作用于社会，其影响既有好的，也有坏的；而政府则需要重新审视和调整与社会的关系，引导社会力量发挥，消除市场不良的影响，实现三者良性循环，共同推动国家发展。 

2.2  公共财政的人本指向――社会工作 

公共财政为什么要支持社会工作服务发展？这其实是公共财政自身的本质所决定的，同时也是以人为本的科学发展观的要求。  

2.2.1  公共财政的选择 

公共财政理论认为，在市场经济条件下，由于存在市场失灵的状态，必须靠市场以外的力量来弥补由于市场失灵所带来的无人提供满足公共需求的公共产品的空白，这个市场以外的力量就是政府的力量。如前所述，公共财政以提供公共产品、公共服务，满足社会公共需要为目标。公共产品和公共服务的范围很广，这里讨论的主要是社会福利和社会保障，是改善人民生活，维护社会公平正义的最重要的内容。我国改革开放 30多年来，经济建设取得了巨大成就，人民生活得到很大改善，但社会转型和变革中同时形成大量的弱势群体，社会问题渐趋严重，社会矛盾有所激化。面对这些情况，一直以来，我国公共财政的选择都是倾向于从物质上提高社会福利保障水平，近年来公共财政投入大幅增长，效果却并不明显。 

公共选择学派认为，政府活动的结果未必能校正市场失灵，政府活动本身也许就有问题，甚至造成更大的资源浪费，而社会成员对公共物品的需求得不到很好的满足，这就是“政府失灵”。事实上，阿罗不可能性定理已指出，如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么不可能得到令所有的人都满意的结果，只能是多数人对少数人的强制，甚至是少数人对多数人的强制。按照公共选择理论，我们假设政府决策者是全心全意希望代表广大人民群众的公共利益的，但是政府往往存在信息不对称，不可能获得真正全体群众或大多数群众的实际需求，这正是我国政府的实际情况，在很大程度上影响其决策科学性。决策者为降低决策失误的风险，往往只能无奈地选择补缺型的救济和普惠型的资助或津贴政策。 

随着社会多元化发展，社会结构复杂化，社会成员遇到的问题多样化，个体的问题长期得不到解决就造成社会问题。此时，普惠型的福利政策无能为力，现代社会工作的提出适逢其时，社会工作服务能够运用专业知识、技能和方法，为不同服务对象提供最合适的帮助，在解决复杂多样的个体问题上有较好的效果，这就成为新时期公共财政的必然选择。

2.2.2  积极福利的需要 

马克思曾明确预言，满足社会公共需要的支出，将会立即显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加。在今天，马克思的预言已经得到了实践的印证。美国著名财政学专家理查德·马斯格雷夫曾运用实证分析的方法，对英、美、德等三国的公共支出结构的变化作了考察，其结果总的来说，西方公共部门发展的趋势正相吻合：公共支出占GNP 的比率，英国从 1890 年的 8.9%上升到 1955 年的 36.6%；美国从 7.1%上升到 1962年的44.1%。20世纪90年代以来，随着经济全球化的形势不断变化，西方国家人们的失业和贫困了加剧了对社会福利的需求，很多福利国家的财政迅速变得不堪重负。在中国，经过30年经济快速增长，医疗、教育、住房、贫困、农村发展、弱势群体等问题，已经成为公众关心的热点，社会保障和社会福利等民生公共支出呈现出不断扩张的趋势。以 2010 年为例，全国财政用于与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育方面的民生支出合计 29256.19 亿元，比上年增长21.1%，占全国财政支出的32.6%。吉登斯倡导的“第三条道路”思想，要求福利国家改为“社会投资型国家”，从个人争取政府的保护，转变为个人寻求“自主与自我发展”，政府的功能应当从提供经济援助改变为进行人力投资，变消极福利为积极福利。

第3 章  香港及国内先进城市的发展模式.............15 

3.1  香港公共财政支持社会工作服务发展情况................ 15 

3.1.1  香港社会工作的专业化历程.............. 15 

3.1.2  香港社会工作的运行机制............. 17 

3.1.3  香港财政支持社会工作服务发展的总结与评价............. 19 

3.2  上海公共财政支持社会工作服务发展情况.............. 20 

3.2.1  上海社会工作发展历程.............. 20 

3.2.2  上海公共财政支持社会工作发展可借鉴经验小结与评价........... 22 

第4 章  东莞市发展社会工作服务的实践..............27 

4.1  东莞社会工作服务发展历程.......... 27 

4.1.1  东莞社会工作服务开展前的调研筹备阶段.......... 27 

4.1.2  东莞社会工作服务起步试点阶段..................... 28 

4.1.3  东莞社会工作服务全面推进阶段........... 29 

第5 章  东莞公共财政支持社会工作服务发展详析...............34 

5.1  东莞社会工作服务发展的财政基础............ 34 

5.2  东莞公共财政支持社会工作服务发展分析与评价....... 35 

5.2.1  公共财政投入社会工作的预算编制............. 35 

5.2.2  公共财政投入社会工作资金拨付............ 38 

第 5 章  东莞公共财政支持社会工作服务发展详析 

东莞社会工作服务发展过程中，公共财政的支持举足轻重，下面将从公共财政管理的角度进行详细分析。  

5.1  东莞社会工作服务发展的财政基础 

如上文所述，中国的社会工作服务必然是自上而下，由政府主导推动发展，东莞也不例外，而公共财政的支持，是政府推动的直接体现。在分析东莞公共财政支持社会工作服务发展的具体情况前，我们要关注东莞财政的几个特点： 

一、有一定的财力，努力倾斜民生。从东莞近年财政预算报告中可以看出，财政支出结构不断优化调整，财力向民生倾斜，2011和2012年东莞市级安排支出分别是251.1亿元和265.3亿元，其中民生支出分别是187.7亿元和203亿元，分别占财政支出总额的 74.8%和 76.5%。当然这里民生支出不仅仅是社会福利，还包括教育、社会保障和就业、医疗卫生、环保等，但也体现了东莞财政对民生的重视。 

二、实行全口径预算。早在 2003 年，东莞为加快城市发展，提出“集中财力办大事”的口号，几乎把所有政府资源产生的收入都纳入财政管理，后来更是把所有支出归口，全部编入年度财政预算反映。以福利彩票公益金为例，在东莞是不能够用来“试水”的，而是必须进行充分论证后直接编列在年度财政预算中。 

三、高度重视监督评估。东莞财政历来对财政资金是否专款专用等安全性和资金效益十分重视，设有监督稽查分局专责对财政资金进行审计监督；同时，东莞财政从2005年开始探索绩效评价工作，在预算编制时进行绩效论证，项目完成后进行跟踪问效，绩效评价力度越来越大，影响越来越广。 

四、有向社会组织购买服务的经验。早在社会工作服务开展前，东莞财政已有向社会组织购买服务的项目，比如向职业培训机构（注）购买户籍就业困难人员的技能培训服务等，因此，东莞财政对资金拨付社会组织并无疑惑。 

五、地方税收由市、镇（街道）五五分成。东莞是全国极少数不设区（县）的地级市，市直接管辖乡镇（街道），其税收由市、镇（街道）五五分成，这就决定了很多事务需要划清市、镇（街道）的责任。 务需要划清市、镇（街道）的责任。 

第 6 章  结论：公共财政支持社会工作服务发展体系的初步构建  

在中国，社会工作服务要发展，政府主导是核心，而公共财政的支持才是关键。公共财政与社会工作服务的发展相辅相成，具有内存统一性，本文结合公共财政与社会工作服务的角度，借鉴了香港成熟的经验，吸取了上海与深圳等地发展的思路，在深入剖析东莞整个发展历程及做法的基础上，对公共财政支持社会工作服务发展的体系作出初步设想： 

一、起步阶段 

（一）确立公共财政在社会工作服务发展中的主渠道作用，确定公共财政投入的整体框架，也就是预算项目经费的内容：购买社会工作服务经费、社工督导经费、培训经费、宣传经费、社工活动经费、考核评估经费等。 

（二）购买社会工作服务以岗位起步，比对同等技术水平人员确定薪酬指导价，在薪酬指导价基础上适当增加作为购买岗位服务标准。采购方式按照政府采购程序，但要提高每个机构承接的岗位数量以增强其生存发展能力。 

（三）购买社会岗位服务经费的安排，宜选择社会救助、妇女儿童和家庭、青少年、残疾人等帮扶弱势群体的容易见效的领域作切入点，同时不要过于分散。重视社工督导经费投入，不是直接提供服务，但作用更大于直接购买服务的经费。 

（四）加强资金检查，坚持行业规范。检查中，要有第三方机构的调查，也要有中介机构的审计，更要有财政部门的直接检查。 

（五）引入第三方评估，评估中着重关注社会工作服务的提升量而非绝对值，包容社会工作服务效果有一个发展过程。 

（六）继续加大社会保障和社会福利方面的投入，完善社会保障体系，提高社会福利水平。 

二、深入发展阶段（一般来说，在起步三至五年之后，社会工作服务获得一定的发展，积累了一定的经验） 

在继续起步阶段支持体系的同时，要有一定调整。 

（一）科学编制社会工作规划，从服务角度制度发展目标，按照目标与社工人力资源配比情况，确定每年财政投入规模。 

（二）推行购买社工岗位项目化运作，在累积经验的基础上科学编制项目化运作的考核办法和经费预算，逐步向购买项目服务过渡。在采购方式上，逐步放开竞争，引导社工机构的一个至几个领域发展，实现社工机构的专业化，提高社工服务质量。 

（三）强化继续教育投入，加强社工人才队伍建设。为本地获得社会工作职业资格证书并有意从业者，提供社工理论及实务进修机会，提高其专业化社会工作服务能力。 

（四）增加评估结果的约束力，利用评估工作促进社会工作服务效果提升。可将购买社会工作服务经费的5%作为质量保证金，按照评估结果情况拨付。 

在发展成熟阶段，本文暂不作讨论，一方面是我国公共财政的发展也尚未成熟，另一方面是随着社会发展，社会工作服务会有很多新情况、新问题出现，国内城市的社会工作服务基本还处于起步发展初期，讨论成熟阶段的体系意义并不大。 
 

参考文献:

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