基于财政法视角的学前教育资金投入保障机制的构建研究

【摘要】 强化政府责任、加大财政投入是当前我国发展学前教育首要的政策取向。财政法作为规范财政收支行为、调节社会分配的法律规范,理应将学前教育的投入问题纳入范畴,通过完善相关法律制度,以明确学前教育投入主体的权利、义务和责任,规范学前教育投入资金的筹集、分配、使用和监督。学前教育是终身教育的基础阶段,是现代国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业。受经济社会发展水平的限制和教育发展总体规划的影响,我国学前教育发展长期处于被弱化的地位。与高等教育、基础教育、职业教育等教育体系中的其他各阶段教育相比,学前教育发展严重滞后,成为教育体系中的薄弱环节。随着我国经济社会的发展,社会公众对学前教育的需求日益凸显,学前教育的供需矛盾日渐突出,“入园难”“入园贵”的问题已经逐步演变为严重的社会问题,也成为人们诟病教育的主要问题所在。进入新的历史阶段,教育公平在我国正逐步由理念走向实践；公共财政体制也在逐步建立和完善；党的十六大提出了推进基本公共服务均等化的目标;依法治国方略深入实施,社会主义法治国家稳步推进；政府职能发生深刻转变,政府在提供公共产品和公共服务方面的职能得到强化。在这样的宏观背景下,学前教育的发展显得尤为迫切。2007年以来,我国对学前教育的重视程度明显提高,中央和省、市各级财政加大了对学前教育的投入。据统计,2011-2013年,中央财政已投入学前教育项目经费500亿元,地方财政投入学前教育的资金达到1600多亿元。在各级财政加大学前教育投入的同时,有一种现象不能不引起重视,那就是在这些投入的背后,并没有一套完善的法律制度作为保障。各级政府的投入行为带有较为明显的随意性和应景之嫌。如何通过法律制度,进一步落实各级政府的职责,理顺各级政府之间的关系,优化财政投入结构,提高资金使用效率,完善多渠道的投入机制,成为迫切需要解决的问题。而要解决这些问题,完善财政法律制度体系尤为关键。从历史上来看,建国以来,我国学前教育的投入大致经历了四个阶段,即以单位为主的分散式的投入阶段、社会化投入为主的多渠道投入阶段、市场化的投入阶段和公共财政加大投入的阶段。存在的主要问题有：学前教育投入的财政法规建设严重滞后；现有的学前教育投入的法律法规落实不到位；学前教育投入的政府责任不到位；学前教育经费投入总量不足、结构不合理、资金使用效益不高；学前教育的非均衡发展战略导致学前教育发展严重不平衡。当前世界上一些主要国家和地区,在保障学前教育投入方面表现出一些共同的趋势,比如公共财政加大对学前教育的投入、通过立法保障政府的投入责任、建立以政府投入为主的多渠道投入机制等。为解决当前我国学前教育投入所面临的突出问题,应从实体性制度和程序性制度两个方面,完善我国学前教育投入的财政法律制度。实体性制度包括：第一,强化政府在学前教育投入方面的主导地位。主要有发挥财政投入在学前教育投入中的主渠道作用；发挥政府对学前教育投入的引导作用；发挥政府对其他投入主体的制约、监督作用。第二,合理划分各级政府在学前教育方面的事权和财权。明确各级政府发展学前教育的职责；增强县级政府发展学前教育的财力；强化省级政府的统筹。第三,财政转移支付制度。建立相对独立的教育财政转移支付体系；完善学前教育财政转移支付的法律法规；合理确定学前教育财政转移支付规模；建立科学的学前教育财政转移支付的计算方法。第四,成本合理分担的多渠道投入法律制度。适度分离政府职能,推动学前教育投入主体多元化；积极探索多种办园形式,形成学前教育投入主体多元化的运行机制；建立学前教育投入主体多元化的激励机制；完善学前教育价格规制的法律制度。第五,促进学前教育均衡发展的投入制度。以建设普惠性幼儿园为重点,促进园际之间的均衡发展；财政投入向贫困地区和农村倾斜,促进城乡学前教育均衡发展；加大财政对民办教育的扶持力度,促进公办、民办学前教育均衡发展；建立资助体系,促进不同家庭背景幼儿学前教育均衡发展。程序性制度包括：第一,学前教育投入预算制度。解决当前预算制度存在的主要问题,为构建学前教育投入预算法律制度奠定基础；改革法定支出政策,提高预算的整体性；规范预算编制程序,提高预算的科学性；建立部门预算制度,规范学前教育机构管理。第二,学前教育投入绩效评估制度。明确学前教育投入绩效评估的基本原则,确定评估内容,完善评估程序,健全评估法律制度,建立评估指标体系。第三,学前教育投入监督制度。健全学前教育投入监督法律体系；充分发挥多元监督主体的作用；加大信息公开力度；建立覆盖学前教育经费运行全过程的监督机制。第四,学前教育投入法律责任制度。明确学前教育投入法律责任制度的构成要件和实现形式；规范学前教育投入法律责任的追究程序。 

第一章学前教育投入财政法保障的理论分析

一、学前教育及其投入的特点分析

（一）学前教育的属性

衡量一项服务或一件产品是否具有公益性，有两个标准：一是这项服务或者产品是否具有营利性；二是这项产品或服务是否具有广泛的受益性，即是否符合公共利益。首先，学前教育的非营利性特征十分明显。学前教育是以培养人为目的的社会活动，作为以政府投入为主的公共产品，非营利性是其基本特征。《中华人民共和国教育法》规定，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构；《幼儿园工作规程》规定，“幼儿园的经费应按规定的使用范围合理开支，是非营利性的社会组织”。可见，非营利性是学前教育的显著特征，也是在法律层面被确认的。其次，学前教育的广泛受益性是不容置疑的。教育作为有目的、有计划、有组织的培养人的活动，在经济建设和社会发展中具有基础性、先导性和全局性的作用，无论是在促进人的全面发展、满足人自身发展的需要方面，还是在推进社会全面进步、满足全社会的共同需要方面，都具有不可取代的作用。教育完全符合公益性的两个标准。因此，《中华人民共和国教育法》第一章第七条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”即使是民办教育，2002年通过的《中华人民共和国民办教育促进法》也规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”国内外大量的研究都表明，学前教育对促进儿童个人能力的发展、解放妇女劳动力、缩小贫富差距、减少贫困人口、营造和谐社会和促进社会公平等诸多方面都有积极的意义，对社会、政治、经济和教育的可持续发展具有深远的影响。因此，学前教育的广泛受益性在实践和法律层面都是得到确认的。综上所述，我们不难得出结论：公益性是学前教育的本质属性。

2.基础性是学前教育的基本属性

学前教育的基础性是学前教育在整个教育体系中的地位所决定的。教育是由不同层次、不同类型、不同形态的教育服务系统组成的完整体系。尽管不同的历史阶段，不同国家的教育体系内涵不尽相同，但一般来说主要包括基础教育、高等教育、职业教育等。《中华人民共和国教育法》规定国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度”。

二、学前教育投入财政法保障的理论基础

（一）公共财政理论

人类经济经历了自然经济、计划经济和市场经济的演变。与此相对应，财政也经历了家计财政、国家财政和公共财政三种不同财政模式的演变。公共财政是与市场经济相伴相生的。公共财政理论早在工业革命时期就已萌芽，至今已有200多年的历史。粗线条地流理西方公共财政理论的沿革，一般认为经历了以下几个主要理论形态：第一个理论形态是自由资本主义时期，以亚当斯密为开山鼻祖的古典经济学派及其派生出的公共产品理论、福利经济学和新福利经济学，这是公共财政理论的萌芽和起始阶段；第二个理论形态是垄断资本主义时期，以凯恩斯主义的国家干预理论为发端，以马斯格雷夫、萨缀尔森、罗宾逊、希克斯、汉森为代表的新凯恩斯主义，这是公共财政理论框架形成的时期；第三个理论形态是经济“滞胀”时期，以安东尼阿特金森、约瑟夫斯蒂格利茨、詹姆斯布坎南等为代表的货币主义、供给学派、理性预期学派、新自由主义以及公共选择理论为主要形态的公共财政理论，这是西方公共财政理论的成熟时期。现代公共财政理论认为，由于垄断、信息不对称、市场不完全、外部性等因素的影响，市场存在失灵现象，市场机制也存在分配不公和经济波动的缺陷。由于市场失灵，使得市场机制在提供公共产品方面存在先天的缺陷，必须依靠外在的力量来弥补这一缺陷。这个外在的力量就是政府，必须通过相应的财政政策来强化政府在提供公共产品上的责任。但正如弗里德曼所说：“最好的社会政策，是不妨碍经济规律发挥作用的政策，是充分利用市场解决问题的政策，而不是硬性取消市场或限制市场机制的政策。因此，合理的财政政策还应限定政府提供公共产品的范围。公共财政就是适应这种要求的财政模式。

改革开放之后，公共财政理论逐渐走入国门，对我国财政理论研究和财政实践产生了深刻影响。但真正进行理论研究和实践探索，是从二十世纪九十年代，我国提出构建公共财政体制之后才开始的。经过十多年的努力，到本世纪初我国初步形成了具有中国特色的公共财政理论，主要内容包括：把市场失灵作为财政职能定位的经济依据；以公共需要作为财政支出定位的前提；以公共权力作为财政收入定位的法律依据；把公共选择作为财政决策定位的理论依据。当然，由于时间短暂，我国的公共财政理论还很不成熟，在很多问题上还处于探索阶段，一些重大理论观念还没有形成共识。尽管如此，我国构建公共财政体制的脚步仍在坚定前行。

第二章学前教育投入财政法保障的实证分析

博登海默曾经说过：‘‘历史上每一发展都是由许多同时发生、相互影响的因素决定的，而且要衡量其中某个具体因素所起的作用，往往也是很困难的。”前教育的发展也莫不如此。一部学前教育发展的历史，就是教育改革与发展历史的缩影，也反映了整个经济社会变革的进程。要理清中外学前教育投入的脉络，从历史和现实中寻找带有规律性的东西，就必须深入分析，剥英抽丝，去伪存真。当然，这样做尽管是艰难的，但绝对是有价值的，因为透过纷繁复杂的现象，找准问题的本质，能够为解决现实中迫切需要解决的问题，提供重要的参考和借鉴。

一、我国学前教育投入及其财政法保障的历史回顾

我国的财政体制一直处于调整和变动的过程中，其核心在于财权的集中与分配。前财政部部长项怀诚将建国以来我国的财政体制划分为三个阶段：第一阶段为计划经济时期以“统收统支为基本特征的财政体制（1949年一1978年）；第二阶段为经济转型时期的“分灶吃饭”的财政体制（1979年一1992年；第三阶段为社会主义市场经济体制下的“分税制”财政体制（1993年至今）。教育的投入体制与财政体制的变革是息息相关的。与财政体制改革的三个阶段相适应，建国以来的教育财政投入体制也大致经历了三个阶段：第一阶段，1949年到1980年主要实行的是高度集中的财政投入和分级管理的体制，教育财政投入由中央统一领导，中央、省、市、县分级管理；第二阶段，1980年到1993年实行的是地方负责、分级管理的体制，教育财政投入分别由中央和地方负责；第三阶段，1993年后实行的是与分税制相适应的多渠道教育投入体制。1993年2月中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》提出“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制”，这就是日后通常所说的“财、费、税、产、社、基”等教育经费六大来源渠道。这一原则，在此后实施的《教育法》中也得到了确认。直至今日，我国教育的发展，一直依赖于这种多渠道的投入机制。

学前教育的投入也清晰地展示出上述脉络。当然，因为学前教育的特殊性，其投入也表现出不同的特点。从建国到现在，我国学前教育的投入大致经历了以下几个阶段：

（一）以单位为主的分散式的投入阶段

我国首次就学前教育的经费渠道和管理办法予以规范的文件，是教育部1952年颁发的《幼儿园暂行规程草案》。该文件规定‘县、市所办幼儿园的经费，由县、市人民政府在地方教育事业费内统筹统支。其他公办和私立幼儿园的经费，由设立者或董事会供给”“市、县所办幼儿园经费的预算、决算，由市、县人民政府教育行政部门审核批准；其他公办和私立幼儿园经费的预算、决算，由设立者审核决定，并报地方教育行政部门备案”“幼儿园以收杂费、膳费为原则（私立幼儿园酌收学费），其具体办法由各省、市教育行政部门酌情规定”。

二、我国学前教育投入财政法保障存在的问题

从我国建国以来的历史看，我国学前教育投入及其财政法保障难以满足学前教育发展的需要，还存在很多亟待解决的问题。

（一）财政法规建设严重滞后

我国的财政法规体系本身尚不健全，现有财政法体系层级较低，现阶段的财政法还没有具体的法律规范，主要由财政部制定的规范性文件和国务院颁发的行政法规及政策性文件组成，由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律数量很少。教育财政投入的财政法体系也存在很多问题。学前教育投入的财政法规建设更为滞后，主要表现在以下几个方面：

1.现有财政法体系中，学前教育的地位没有得到体现

在我国现行的财政法体系中，学前教育没有受到应有的重视。比如，在国家财政预算中，直到现在都还没有学前教育的单项列支，学前教育经费一直包括在中小学的教育预算中。从2007年开始，根据构建公共财政体制的要求，我国实施新的政府收支分类体系，包括教育在内共分17大类。让人遗憾的是，在教育一类中仍然没有学前教育专款，学前教育被列入-3-普通教育一款中。这使得我国学前教育的财政投入长期缺少法律保障，主要依赖部门规章。建国初期，尽管各级政府通过基本建设投入、福利费、从工会经费中幵支、从单位的行政经费或者企业管理费和事业费中幵支等形式，对各级各类学前教育进行补贴，但都没有明确、稳定的法律规定，使得这些补贴措施与地方财政状况、地方政府的政策取向以及行政首长的个人意向密切相关，学前教育的财政投入缺少稳定的渠道。

2.在教育财政法规体系中，学前教育的相关规定十分欠缺

我国早在1999年就“已初步形成以宪法确立的基本原则为基础，以教育法为核心，以教育专门法和行政法规为骨干，以教育规章和地方性法规、规章为主体的有中国特色社会主义的教育法律体系”。具体来说，就是以《中华人民共和国教育法》为核心的，包括《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》及《中华人民共和国民办教育促进法》在内的一系列教育法规。目前，教育法规定的四个主要教育阶段，只有学前教育尚未制订专门的法规。

第三章构建学前教育投入财政法保障的实体性制度体系........89

一、强化政府在学前教育投入上的主导地位.......89

（一）强化政府在学前教育投入上的主导地位的依据......90

（二）强化政府在学前教育投入上的主导地位的实现途径.....95

（三）强化政府在学前教育投入上的主导地位的具体构想.....97

二、合理划分各级政府在学前教育方面的事权与财权....99

（一）我国政府间事权禾卩财权划分的现状和问题.....100

（二）合理划分政府间事权和财权的方法和途径.....104

（三）合理划分政府间在学前教育方面的事权和财权的具体构想.......106

第四章构建学前教育投入财政法保障的程序性制度体系......142

—、学前教育投入预算制度..........142

（一）建立学前教育投入预算制度的意义......143

（二）我国学前教育投入预算制度的现状.......145

（三）我国学前教育投入预算制度的构建.........148

第四章构建学前教育投入财政法保障的程序性制度体系

程序性制度是关于“怎么做”的制度，规定制度的流程，体现制度的实施机制。学前教育投入财政法保障的程序性制度体系，是关于财政法如何保障学前教育投入、需要怎样的程序、方法和措施的制度体系。庞德曾说，对于当今的法律制度来说，最大的问题不在实体法，而在程序法。改革诉讼程序，是更好地实现权利的重要途径。威廉姆道格拉斯也说：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”曾经担任美国最高法院大法官的杰克逊认为：“程序的公平性与稳定性是自由不可或缺的因素，只要程序适用公平，不偏不倚，严厉的实体法也可以忍受”。因此，学前教育投入财政法保障的程序性制度体系，是更好地保障学前教育受教育权的重要制度供给。从学前教育投入的特点出发，学前教育投入财政法保障的程序制度体系应该包括预算制度、绩效评估制度、监督机制和法律责任制度。

一、学前教育投入预算制度

预算制度是指分配政府预算权力，有效、公平地使用财政资源，实现权力机关之间相互制衡的一种制度安排。教育预算是经过法定程序制定的、各级政府和各类教育机构的年度收支计划，是财政资金在教育领域的收入、分配、使用和管理的法定渠道，是财政预算的重要组成部分。国家各级各类教育预算资金的来源、分配、使用和收支规模的确定，都需要通过教育预算来实现。预算法律制度在经济领域具有“宪法性法律”的地位，具有权利保障性、财富分配性和民生促进性的特点。因此，预算制度是学前教育投入财政法保障中最为重要的程序制度。

结论

投入不足是制约学前教育发展的首要问题。从学前教育的准公共产品属性看，学前教育投入应纳入公共财政的范畴；从历史上看，我国学前教育的投入过分强调社会力量的作用，甚至一度陷入了市场化的泥淖，政府“缺位”现象严重；从当前国际上一些主要国家和地区的做法看，强调政府责任、加大公共财政对学前教育的投入也是普遍趋势。因此，要保障学前教育的投入，首先要确保政府投入责任到位，以更好地发挥主导作用。这就需要通过完善财政法律制度，明确各级政府在学前教育投入方面的责任；进一步理顺各级政府关系，明确各自在学前教育方面的事权和财权；完善转移支付制度，调整财政支出结构，提高财政资金的使用效率。

同时，学前教育作为准公共产品，不可能也没必要全部由政府负责投入，有必要建立起多渠道的投入机制。在这方面，也需要建立相关财政法律制度，调整投入主体之间的关系，特别是充分调动社会力量投入学前教育的积极性，依法保障各类投入主体的权益，规范投资行为。在加大学前教育投入的过程中，还要注意避免走过去非均衡发展的老路，要充分发挥财政法的调控功能，促进学前教育均衡发展。同时，要解决当前学前教育投入上存在的问题，必须规范政府财政行为，合理调节财政收支关系，这就要建立和完善预算制度、绩效评估制度、监督机制和法律责任制度，以保证学前教育持续、健康、均衡发展。

重视学前教育的发展，在我国还是近几年的事情，学前教育的投入问题，无论在理论上还是实践上都还处于起步阶段，将学前教育的投入问题纳入财政法的视野更没有先例。本文力图提出完善学前教育投入财政法保障的具体制度建议，以期解决当前学前教育投入中的突出问题。由于能力和水平所限，研究还仅仅是个初步的探索，相信随着投入的不断加大，会有更多、更深入的研究成果出现，我国学前教育必将在完善的财政法律制度保障下，迎来发展的黄金期。
 

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