以呼和浩特市为例深化县级财政国库管理改革问题的研究

【摘要】 2000年财政部成立财政国库管理机构,2001年2月国务院批准《财政国库管理制度改革方案》。以此为起点,我国财政国库管理制度改革迈出了从逐步推开向纵深发展的步伐,财政国库管理制度改革是一个较为庞大的系统工程,涉及面较广,以国库单一账户体系为核心的国库集中收付制度改革是财政国库管理改革的主要内容,除此之外,还包括账户管理、资金收缴管理、资金收付监督管理等各个方面。改革十多年以来,全国各地在中央财政国库管理制度改革的整体框架下,在中央整体设计思路的指引下,围绕建立国库单一账户体系,实行财政资金国库集中收付这一中心内容,不断探索、创新,形成了适合各地实际情况的、具体的财政国库管理模式,改革取得了阶段性的进展。但是县级财政国库管理改革远远落后于全国平均水平,账户管理不规范、财政资金效益低下、监督机制不健全、信息化程度低、专业人员匮乏等是其中的突出问题。本文从财政国库管理的相关理论出发,剖析了理论对指导财政国库管理改革实践的意义,简述了我国财政国库管理改革的现状。侧重研究呼和浩特市各旗县区财政国库改革情况,查找其存在的问题,在分析比较国内外财政国库管理先进经验的基础上,力图对深化旗县区财政国库管理改革,规范资金运行,提出有针对性和可操作性的对策措施。 

一、现代财政国库管理制度简述

（一）现代财政国库管理的内涵及其特征

目前对于现代财政国库管理的基本特征的表述主要有：效益、透明、监控。效益就是要简化资金收支的流转环节，高效管理国库资金，降低国债筹资成本，提高财政资金使用效率；透明就是要向纳税人披露政府管理的各类资产负责、收运运行的情况；监控就是要对所有财政资金的收支运行进行全面的、动态的监控，及时核查并处理各种违规或不规范操作，以确保财政资金的安全、规范、有效。

（二）现代财政国库管理理论基础

1.公共财政理论

公共财政理论是指导现实财政制度改革的重要依据，它要求以“公共性”来把握和认识财政问题，强调弥补市场“缺陷”是政府财政活动的核心，明确了财政“应该做什么，不应该做什么”。由于市场失灵，导致公共产品市场提供的缺失，因而必须有市场之外的外力来予以弥补，这正是政府职责的体现。政府通过完善税收管理手段筹集税收收入，通过完善非税收入收缴管理制度筹集非税收入，通过建立财税库银横向联网理顺收入预算执行管理，集中社会财力进行再分配，通过建立健全国库集中支付制度实现对支出预算执行的有效管控，从而实现为社会公众提供公共产品和服务，这正是现代财政国库管理制度要求强化财政预算执行管理的核心内容；从追求效率和公平的角度看，公共财政要求在提高资金使用和管理透明度、公幵度的基础上，充分提高使用效益。现代财政国库管理制度在加强制度约束的同时，将所有财政性资金的收支活动置于财政监督和社会公众监督之下，使社会公共利益目标得以充分保障，这正是当前财政预算执行动态监控、推进财政预决算公开、打造“阳光财政目标追求的集中体现。此外，以财政资金国库集中收付为主要内容的现代财政国库管理制度改革，要求建立国库单一账户体系，对财政资金实行集中统一管理，加大财政直接支付管理，推进公务卡制度改革，最大限度的减少资金流转的中间环节，并且通过加强国库现金管理、盘活财政存量资金提高财政资金的使用效益。

2.公共选择理论

公共选择理论产生于20世纪40年代末，其领袖人物是美国著名经济学家詹姆斯布坎南。公共选择理论认为，人类社会是由经济市场和政治市场两个市场组成，无论是在经济市场还是政治市场上人们都始终在追求自身利益最大化，在经济市场上，通过使用货币实现个人对私人物品的最大化满足，在政治市场上，通过使用政治选票选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。公共选择理论提出“经济人”假设，认为人、集团、公共部门等都是经济人，追求最大利益是其做出各种选择的根本出发点。根据这一假设财政国库管理制度必须通过制度设计，如加强国库现金管理、扩大直接支付范围等，有效地提高资金使用效益，同时建立起一套能够约束并监督决策者的有效机制，才能保证其不偏离公众利益，从而实现公众利益最大化。另外，公共选择理论运用微观经济学的成本——效益分析法，解释了个人偏好与政府公共选择的关系，着重研究作为投票者的消费者如何对公共产品和服务供给表达意愿，这对推进财政国库管理制度改革具有现实的指导意义，即政府财政部门只有充分保障群众的知情权、参与权，才能实现决策的民主化，这对加强财政预算执行的外部监督和提高财政预算执行公开度，透明度提出了要求。

3.委托代理理论

委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一。该理论是20世纪60年代末70年代初一些经济学家在研究企业内部信息不对称和激励问题的过程中发展起来的，主要观点是，生产力大发展和规模化大生产使得专业化分工应运而生，分工的细化产生了委托代理关系，双方都力图追求自身利益最大化，在利益相冲突和信息不对称的环境下，在交易中处于信息劣势的委托方与处于信息优势的代理方，相互博弈达成均衡，委托人以最优契约来激励代理人最终实现双方利益最大化。在以国库集中支付制度为核心的现代财政国库管理模式下，交易主体包括财政部门、预算单位和代理银行（包括中央银行和商业银行，它们之间形成委托代理关系，代理银行按照财政部门下达的用款额度为预算单位办理财政资金支付。在这一交易中财政部门处于信息劣势，代理银行和预算单位处于信息优势，现代财政国库管理制度通过加强国库单一贱户体系建设、简化资金审批流程，缩短了信息流转的中间环节；通过完善财政预算执行动态监控体系建设等措施，实现对财政资金支付行为的事前、事中、事后监控，以降低获取信息成本的方法减弱信息不对称的程度。此外，财政部门按预算和进度向预算单位零余额账户下达额度，使预算单位在确保自身效用最大化（即提供公众满意的公共产品和服务）的基础上，选择按预算规定用途花钱，同时通过加强财政绩效管理等，设计对预算单位的激励机制，解决原有制度下资金挪用、挤占等问题，实现财政支出的效率和公平。

二、呼和浩特市各旗县区财政国库管理制度改革情况

（一）各旗县区财政基本情况

呼和浩特市共有四个市辖区、五个旗县和一个幵发区。作为自治区首府，呼和浩特市是内蒙古的政治文化中心，其工业经济基础相对薄弱，服务业税收在其财政收入中占了相当的比重，从2013年上半年财政收入结构看，服务业税收几乎占到了其税收收入总量的50%。这种经济结构使得其各旗县区经济发展对比上，市内各辖区由于其人口、交通、地位位置等方面的优势，使其经济发展水平必然相对优于旗县，2013年上半年四个市辖区地区生产总值合计747.98亿元，而五个旗县的地区生产总值合计为298.41亿元。从近三年公共财政预算收入情况看，市四区2010年公共财政预算收入完成57.26亿元，五个旗县公共财政预算收入完成25亿元；2011年市四区公共财政预算收入完成68.08亿元，五个旗县公共财政预算收入完成28.9亿元；2012年市四区公共财政预算收入完成82.93亿，五个旗县公共财政预算收入完成35.66亿。

作为全国经济欠发达地区，呼和浩特市各旗县区普遍存在传统工业基础薄弱，财政收入缺乏强有力经济支撑的现状，近年来为了促进地方经济发展，在全市统一部署下，各旗县区实施了大量的招商引资工作，努力提升工业化和三产服务业，但各项目从落地开工、投产达效到推动地区经济发展，带动财政收入增长都需要一定的时间。就目前来说，各旗县区财政财力水平相对落后，专项资金兑现存在一定的困难，甚至部分地区存在行政事业单位职工工资迟延拨付的情况。经济发展是推动各项改革的源动力，旗县区财政国库管理水平的提高与当地经济的发展、财力水平的提高有着必然的内在联系，而财政管理的加强又有利于资金使用效益的提高，从而促进地方经济社会事业的发展，因此，在注重改革措施完善的同时，也应更注重当地经济的发展。2013年国务院办公厅印发了《关于调整和完善县级财力保障机制意见的通知》，同时国家通过加大奖补资金支持，健全激励约束等方面对加大县级财力建设方面采取了一系列的措施，在中央、省、市的支持下，各旗县区也需增强自我发展的意识，推进地方经济建设，做大财政蛋糕，这既是加强财政管理的最终目标，也是完善财政管理的基础。

（二）呼和浩特市市级财政国库管理改革及其对旗县区的影响

1.市级财政国库管理简述

呼和浩特市市级财政国库管理制度改革，始于2001年会计核算中心的成立，这是全国少数民族首府城市第一家会计核算中心。此后随着财政国库管理改革向前推进，该机构几经演进，最终于年机构整合成立了呼和浩特国库收付中心其职能也从最初的会计集中核算，转化为寓监督与服务于一体的国库集中收付管理。在呼和浩特国库收付中心机构整合、职能定位最终确立的过程中，其国库集中收付管理制度逐步得以完善，以此为核心的财政国库管理改革也取得了显著的成效。一是较彻底地清理了预算单位银行账户。改革之初，在市委、政府、人大、政协、纪检委五大班子带头推动下，全面撤销了全市各预算单位的所有银行账户，在当时会计核算中心开立的集中账户下为预算单位分设赃套单独核算，此后在改革纵深发展的过程中，这一成果得到不断地巩固，目前不仅是市本级预算单位零余额赃户，就连其往来资金等其他实有资金账户，也都统一在财政国库部门集中账户下分账核算，为财政对预算单位所有资金收付，实现全程监督奠定了基础。呼和浩特市本级总结几年来的改革成果，出台了《呼和浩特市本级专户管理办法》和《呼和浩特市预算单位其他资金集中账户管理办法》，强化了预算单位赃户开立的审批，建立了帐户年检制度，对预算单位基本建设资金、差额预算单位经营服务性收入等，要求原则上在其他资金集中账户下分账核算，严格限制了预算单位实有资金账户的开立，为实现将预算单位实有资金全部纳入国库单一账户体系管理奠定了基础；二是加强财政专户管理。早在2001年市本级就己实现了全部财政专户归口国库管理，此后在国库集中支付系统上线的同时，将财政专户资金的审批及会计账务处理也纳入系统管理，通过明确岗位职责，加强各岗位之间制约机制等措施，提高了资金审批拨付的安全性。2011年开始按照国家统一要求，着手清理各类财政专户，之后2012年、2013年在原在清理基础上，根据国家新出台相关制度规定，继续加大清理力度，对各专户审批档案文件资料进行单独归档，经清理后，市本级保留专户27个，全部符合国家规定；三是继续扩大直接支付范围，简化支付流程。根据改革发展的实际情况，对市本级国库直接支付范围、程序等几经修订，并于年末印发了《关于进一步深化呼和浩特市国库集中支付改革的意见》，明确了对资本性支出、民生支出、会议费、租赁费、维修费、培训费、专用材料费等实行严格的直接支付管理，进一步简化了资金支付审批流程，实行分人分岗单独审批；四是加强了预算执行动态监控管理。市本级预算单位在国库集中支付系统中提交的每笔支付申请，都必须先经国库收付中心审核，符合规定的用途、符合财政财务各项管理制度规定，则国库收付中心在网上予以确认，代理银行方可办理资金支付，因此预算单位支付的每笔资金都接受了财政的事前监督。

三、国库管理制度经觀其借鉴.......19

（一）西方国家国库管理........19

1.法国的国库管理制度........19

2.意大利的国库管理制度.....20

3.美国北卡罗莱纳州的国库管理制度......20

4.澳大利亚州政府国库现金管理.......21

四、完善旗县区财政国库管理的建议.......24

（一）强化国库管理宣传，提高思想认识.......24

（二）完善财政国库管理机构设置.......24

（三）完善相关配套管理.......25

4针对目前国库管理制度改革的要求，加快相关制度的修订......25

2.强化部门预算编制管理，为国库管理奠定扎实的基础.....25

3.完善乡镇财政体制，发挥乡镇职能....26

四、完善旗县区财政国库管理的建议

针对目前呼和浩特市各旗县区财政国库管理存在的问题，在借鉴国内、国外先进经验的基础上，就进一步完管理提出以下建议：

（一）强化国库管理宣传，提高思想认识

财政国库管理改革涉及各方面的利益，需要各方面共同配合，因此需要进行大量的协调工作，主要以下几方面：一是当地政府高度重视是推进改革的基础，政府牵头合理确定各部门职责权限，通过行政手段落实各项改革措施，有利于改革的深入持续推进。另外改革中各项工作的开展必然会触动相关部门利益，而引发各种矛盾，这更需要政府给予大力协调；二是国库管理改革需要各部门理解和积极配合，彻底改变长期以来形成的资金收付习惯，对于各部门来说都需要一个逐渐接受的过程，这其中一方面需要加大宣传，包括国家的统一要求，其它地区的先进做法等。另一方面也是更重要的是财政国库部门要多征询部门意见，查找管理中的不足，努力改进业务流程，简化程序，既要提高效率又要加强管理；三是财政国库管理改革还需取得人民银行，代理银行的支持配合，需要加强相关政策措施的宣传，增强它们对财政国库管理业务的了解，以便能更加高效的提供相应的金融服务。

（二）完善财政国库管理机构设置

现代财政国库管理强调监督，按照国际、国内先进经验，国库管理机构应当有其独立的机构设置，这样才能与其他部门实现权力制衡，相互牵制、相互监督。目前，呼和浩特市旗县区财政国库机构编制不明确，人员配备严重不足，不利于国库管理工作的推开和完善，随着国库管理制度改革的纵深发展，其管理必然会向精细化发展，与此同时国库管理机构会面临更多、更细的业务工作，监督职责更加重大。就近两年推开的权责发生制政府财务报告编制为例，这项工作综合性很强、业务要求极高，如果没有相当的人员配置，此项工作将很难正常进行。并且财政国库人员配套也必须符合总预算会计岗位设置上相互协调、相互制约的要求，这是确保财政资金安全管理的基础性措施，财政国库人的配备，既影响了工作质量又不利于资金安全。因此，国库管理机构设置必须得跟上国库管理制度改革的要求，各旗县财政局应加快报当地政府补充局系统内部股室编制，并要配备足够的专业人员，在人员配备短期内难以实现外部补充的情况下，可考虑通过明确股室与支付中心职责、权限的同时，进行内部的人员调配，以补充国库人员不足，解决工作开展困难的问题。

结语

我国借鉴西方发达国家财政国库管理的先进经验，在全国范围内自上而下地展开了一场“横向到边、纵向到底”的、旨在建立现代财政国库管理制度的改革。这场改革不是对传统管理模式的修修补补，而是是彻底否定原管理制度各种弊端基础上的根本性变革，改革触动了各方面的利益，也引发了来自各方面的报怨声。但是国库管理改革最终冲破了各种束缚，在全国范围内取得了阶段性的胜利，也获得了国际的普遍认可，带来了财政管理水平突飞猛进的提高，带来了财政资金使用效益的极大提高。

经过十余年的不断探索、创新，各地已积累了丰富的经验，通过互相借鉴、学习更有助于管理水平的较快提升。尤其是对县级财政来说，各方面的原因导致其改革滞后于全国平均水平，省市级改革的成功经验，为县级财政改革提供了大量的模板，能使其在改革的道路上少走弯路，加快国库管理改革升级的步伐。

本文分析了呼和浩特市各旗县区国库管理改革进展情况及其存在的问题，以公共管理的视角对其管理水平的提高进行了深入思考，以期为呼和浩特市基层财政国库改革提出建设性的指导意见。进而希望以此实例为模板，能够为完善我国县级财政国库管理提供可操作性和借鉴意义的对策措施。
 

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