试论领导职务公务员财产申报制度

　　论文摘要 公务员财产申报制度被称为“阳光法案”，作为反腐利器，在当代预防与惩治腐败中扮演着非常重要的角色。从上世纪八十年代开始，我国一直在探索公务员财产申报的相关立法，可惜因为种种原因至今难产。近年来，党和国家打击反腐的力度逐年增加，党风廉政建设大力推行，关于出台有关公务员财产申报制度的法律的时机也不断成熟。本文认为，国家应尽快出台一部符合我国国情的《领导职务公务员财产申报法》，加速构建领导职务公务员财产申报制度。

　　论文关键词 财产申报制度 领导职务公务员 惩治腐败 立法研究

　　党的十八大以来，党和政府对于整治贪污腐败的力度不断加大，反腐倡廉工作正在深入开展。备受关注的反腐问题再次引发人们对于官员财产“阳光化”的热议。鉴于目前我国实践情况，本文认为公务员财产申报的主体应为领导职务公务员。
　　本文所述的领导职务公务员，其范围主要依据的是《公务员法》第十六条的规定，即领导职务的层次分为：国家级正职、国家级副职；省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。由此可见，领导职务公务员不仅包括县（处）级以上的领导干部，还包括乡科级正职、乡科级副职。
　　领导职务公务员在各级国家行政机关具有组织、决策、指挥等权力，他们掌握着特殊的权力或特殊的资源，因此面临着腐败诱惑的机会更多，如若不对他们的财产进行申报，更易产生贪污腐败等问题。根据我国目前反腐的实际情况，为满足社会公众对官员财产公开的期盼，构建领导职务公务员财产申报制度迫在眉睫。

　　一、我国领导职务公务员财产申报的必要性

　　领导职务公务员是负有领导职责的特殊公务员群体，他们在各级国家行政机关具有组织、决策、指挥等权力职能，他们掌握着党和国家的权力。根据我国目前的国情，有必要构建领导职务公务员财产申报制度。
　　首先，从防治贪污腐败的角度上看，有必要构建领导职务公务员财产申报制度。因为当今我国处于社会转型时期，加上监督管理体系不够完善，公务员贪污腐败问题日益严重。为了更好地打击贪污腐败问题，有必要完善相应的监督管理体系。领导职务公务员财产申报制度，是对公务员监督体系的重要组成部分。它是针对领导职务公务员进行的财产申报，有助于公务员的自身廉洁以及防治腐败。
　　其次，因为领导职务公务员特殊的职权地位与身份，，有必要对领导职务公务员进行财产申报。权力天生就具有被滥用的潜质，正如“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”领导职务公务员是社会的管理者和领导者，因其职权较大，部分官员更易产生贪污腐败问题，所以从财产申报的主体上看，领导职务比之非领导职务的公务员更加典型和必要，因此有必要加快领导职务公务员财产申报制度的构建。
　　最后，从广大人民群众的期望上看，有必要构建领导职务公务员财产申报制度。目前，在贪污腐败问题日益严重，政府公信力不断下降的背景下，人民群众对公务员财产公开的呼声越来越高涨，同时公民对于政府信息公开的需求也越来越大。领导职务公务员作为公务员队伍的典型代表，作为公务员队伍的领导阶层，作为国家与社会的管理人员，公开领导职务公务员的个人财产是人民群众最迫切的期望之一。

　　二、影响我国公务员财产申报制度立法的原因

　　财产申报制度对于打击腐败问题有着重要的作用，而且党和政府对于反腐的打击力度也不可谓不大，但为什么至今仍未有效建立起领导职务公务员财产申报制度呢？建立领导职务公务员财产申报这一法制框架的难处究竟在哪？
　　（一）既得利益群体的反对
　　有学者认为，“这主要是由于财产申报问题背后利益群体的阻挠。”换句话说，财产申报制度会曝光一些领导干部的腐败行径，会损害既得利益者们的切身利益，因此他们会阻挠财产申报制度的构建。
　　（二）领导职务公务员财产申报制度与隐私权的冲突
　　在反对建立领导职务公务员财产申报制度的声音中，其中很具代表性的观点就认为，财产申报侵犯了领导职务公务员作为公民的隐私权。隐私权作为公民的一项基本权利，在宪法中就被确认。宪法赋予公民享有私人信息、私人生活以及私人事务等不受恣意侵扰的权利。随着社会的不断发展，人们对这项权利也越来越重视。许多公务员不支持建立财产申报制度，特别是在目前对于申报财产的范围、申报标准等问题没有统一标准的情况下，他们反对的主要原因就是担心自己的隐私权未能得到基本的保护。如何正确处理财产申报和隐私权保护之间的关系，成为各国理论和立法实践中不得不面对的基础性问题。
　　（三）推行与完善公务员财产申报制度的成本高
　　公务员财产申报制度的构建与实施必然也有其成本消耗，包括人力物力财力等等，其成本消耗也贯穿于立法、执法等各个环节。加上中国的国情之复杂，地域差异之巨大，构建公务员财产申报制度的成本非常高。只有保证制度成本与效益均衡的基础上，才能在立法及执法的具体操作中更好地发挥制度的功效与作用。
　　（四）区域发展不均衡
　　总所周知，我国疆域辽阔，民族人口众多，无论是地域上还是风俗习惯上，无论是从政策上还是经济上，各个地方的差异非常大，这也导致了各个地方经济、文化等方面发展的不平衡。因为这种区域发展的不平衡，导致领导职务公务员财产申报制度的全国性统一立法非常困难。而且，由于各地政策不同，公务员工资构成、相关补贴等也不同，这种差异导致分配秩序比较混乱，也将导致公务员申报财产的标准很难统一，从而加大财产申报制度的立法、执法的难度。

　　三、构建我国领导职务公务员财产申报制度的立法对策

　　公务员财产申报制度构建不可能一蹴而就的，而是一个循序渐进的过程。结合国情和境外的相关经验，笔者认为当前最重要的是要把领导职务公务员财产申报制度法律化。只有制定一部完整的《领导职务公务员财产申报法》，通过科学、全面、详细的规定，把领导职务公务员财产申报制度纳入到法律规制上来，严格要求领导职务公务员依法进行财产申报，才能更好地构建和推行领导职务公务员财产申报制度。要制定《领导职务公务员财产申报法》，必须解决以下几个方面的问题：

　　（一）扩大申报主体
　　在设计《领导职务公务员财产申报法》时，应参照境外有关国家或地区的申报主体，结合我国的实际，把以下几方面的公职人员纳入申报主体范围：第一，县处级以下的领导职务公务员。第二，军事机关里一定级别的军事人员。第三，国有企业、国有控股或国有非控股企业中受国家委派从事管理工作的人员。第四，对那些掌握着特殊权力与特殊资源的单位与机关，例如国土、人事、税务、海关、组织、卫生、技术监督、审计等。第五，领导职务公务员的近亲属。
　　（二）扩大申报内容、细化财产分类
　　我国目前的申报内容仍未达到全面覆盖、科学细化的标准。把公务员接受的馈赠、继承的遗产、各类补助、补偿、本人与他人共有的著作权等知识产权、公务之外的兼职收入等等纳入到申报财产的范围，更有利于发挥财产申报制度的反腐作用。
　　另外，还应对“财产”加以细化分类，首先，领导职务公务员及其近亲属的合法收入。这一类财产类别不仅要包括工资、奖金、补助等，还应该包括房产、股票、债权、其他投资收入等。其次，领导职务公务员及其近亲属的债务。官员及其家属的债务情况应该成为申报财产分类的一个重点。因为这可以对领导职务公务员的财产情况有更全面、更细致的了解，便于日后财产变动时的审查监督。其次，领导职务公务员及其近亲属的隐性财产，如字画、古董、艺术品等等。最后，领导职务公务员及其近亲属收受的馈赠，包括私下接受的物品、也包括公务活动中接受的礼品。效仿国外的经验，可以规定公务员只可以接受没有价值的“纪念品”，如因特殊情况不能推辞，须向有关单位申报。
　　（三）确立申报种类
　　我国现行的规定对于财产申报的种类有初任申报、日常申报、离职申报三种方式，但是规定得不够具体明确。借鉴境外的相关法律规定以及结合我国的国情，笔者认为，我国在设计《领导职务公务员财产申报法》时应明确规定初任申报、日常申报、离职申报、变动申报。
　　初任申报，即要求领导职务公务员在上任前进行财产申报。领导职务公务员应当在符合申报条件后的30日内进行财产申报，若不按时进行财产申报，则取消其任职资格。
　　日常申报，即领导职务公务员上任之后，每年定期对上一年的各类事项进行财产申报，它是财产申报的主要方式。结合我国官员的实际情况，笔者建议日常申报应当确立为一年两次，即上半年1月31日前集中申报上年度下半年的各类事项，下半年6月30日前集中申报过去的半年的各类事项。
　　离职申报，即领导职务公务员在退休、离职或主动辞职时，必须进行财产申报，以及在卸任离职后的一定时期内，必须进行财产申报。应该规定领导职务公务员在离职后的五年内，每年都应继续进行财产申报。只有这样才能比较彻底的预防与打击腐败。
　　职务变动申报，即当领导职务公务员的职务发生变动时，应在规定的时间内向有关机关申报财产。单独设立职务变动申报，规定领导职务公务员在职务变动后的20日内，向原来的申报机关进行财产申报。
　　（四）规定严格的法律责任
　　第一，要确认承担法律责任的主体。这里承担法律责任的主体，不仅要包括那些违法申报（不申报或不如实申报）的申报主体，还应包括那些违法操作（如机构或工作人员存在失职、渎职行为、利用职务便利泄露、透露申报资料等）的受理审查机构及其工作人员。
　　第二，要健全法律责任的形式。不能仅仅用党纪处分、行政处分、思想教育等责任形式来规制违反申报制度的行为。执法者在面对违反申报法律的行为时，必须分清民事处分、行政处分还是刑事处分。民事责任针对的是在财产申报过程中侵犯到公民民事权益而产生的法律责任；对于行政责任，则主要针对公务员本身以及受理审查机构及其工作人员的违法行为，而且要加大惩治力度。刑事责任则是指严重的违反《领导职务公务员财产申报法》以及《刑法》有关规定的行为，这种行为必须承担刑事法律的制裁。作为最严厉的刑事责任，我们在立法时应慎重考虑与《刑法》的衔接。例如，可以在《领导职务公务员财产申报法》中规定“参照《刑法》的有关规定定罪处罚”。