学校安全立法的现状与需求

    【摘要】学校安全问题作为教育领域的难点之一，一直备受重视。为了有效解决这一问题,各国都采取了很多措施,尤其注重学校安全立法的完善。我国学校安全立法在讨论立法模式、具体内容及未来发展的同时,有必要了解他国的学校安全法律制度。美日两国教育发达,分属不同法系,有关学校安全立法体系及具体内容经验可资我国借鉴。
 

    【关键词】安全管理条例；侵权责任法；责任认定；侵权行为；人身损害；无民事行为能力；法律规范；过错推定原则；法律制度体系；立法资源；
 

    学校安全问题作为教育领域的难点之一，一直备受重视。为了有效解决这一问题，各国都采取了很多措施，尤其注重学校安全立法的完善。我国学校安全立法在讨论立法模式、具体内容及未来发展的同时，有必要了解他国的学校安全法律制度。美日两国教育发达，分属不同法系，有关学校安全立法体系及具体内容经验可资我国借鉴。

    学校安全法律制度体系的构成与实践影响

    与学校安全问题相关的法律制度体系，目前可以概括为由以下层次的法律规范构成：在法律层面，2009年颁布实施的《侵权责任法》，专门明确了完全无民事行为能力和部分民事行为能力人在学校、幼儿园内发生人身损害的侵权责任认定原则；2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》，规定政府、义务教育学校的安全责任。在行政法规层面，2012年出台的《校车安全管理条例》成为与学校安全管理相关的第一部专项行政法规。在部门规章层面，2002年以来教育部相继颁布了《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》《学生伤害事故处理办法》等规章。此外，还有多个地方出台了校园安全的地方性法规。这一系列法律、法规和规章的颁布和实施，在理论和实践层面产生了较为明显的效果：一是学校与学生之间的法律关系清晰了，《侵权责任法》明确为教育、管理关系，而非监护人与被监护人的关系；二是学校安全事故的归责原则明确了，《侵权责任法》确定对完全无民事行为能力的学生适用过错推定原则，而对部分民事行为能力的学生则适用过错原则，以学校是否履行了教育、管理职责，是否存在过错，作为认定责任的基础，有利于学校积极防范风险；三是一定程度明确了政府及其有关部门的责任，在校舍安全、校园周边治理、校车管理等方面相关政府部门的职责，在相关的法律规范中已有了具体的规定；四是促进了以学校责任险机制为代表的社会化学校安全及风险控制机制的形成，法律规范为相关方参与学校安全工作提供了制度空间；五是法律机制的形成与完善显著提高了学校对安全工作的重视程度和预防应对能力。

    但是，在法律制度和实践层面的明显进展并没有从根本上改变学校安全问题所面临的严峻局面，学校仍面临沉重的压力。特别是一旦出现学生安全事故，处理过程的无序与高成本，使学校难于承担。学校安全的职责过于集中在学校，使得安全问题对教育质量、人才培养和素质教育实施的影响不容忽视。这一状况产生的原因，可以归结为以下几个方面：一是缺乏具体的可操作的法律规定，使得安全事故的认定与处理仍缺乏明确的依据。二是学校安全事故的责任认定和事故处理缺乏便捷、权威的机制，多数时候仍是学校与受伤害学生或者家长直接协商、谈判的方式，司法途径虽然渠道畅通，但是通常不被家长所采用，或者难于有效发挥作用。三是学校安全事故所带来的赔偿经费，仍缺乏稳定的来源渠道和明确标准，或者能够支付的数额难以满足当事人的要求，造成处理和协商的难度大大增加。四是学校安全问题应对机制的专业化水平不足，教育行政部门管理职权分散，缺乏有本文由笔耕文化传播www.bigengculture.com收集整理效的整合，学校在预防和处理事故方面，往往缺乏专业化的指导和支持。

    同时，学校安全问题也在不断发展变化，有关教师侵权行为、教师权利被侵权的行为，以及学生之间的欺凌和伤害等，正在一些地方成为学校安全问题的新趋势。

    学校安全的立法需求与需要考虑的问题

    近年来，就学校安全问题专门制定法律或者行政法规的呼声很高，几乎每年全国人大代表、全国政协委员都有建议或者提案，提出起草《学校安全法》或者相关法律。此外，关注这一问题的理论研究者和学校管理者，也提出了很多相关的立法建议和要求。面对强烈的立法需求需要考虑和回答以下问题：

    第一，是不是需要专门的学校安全立法，现有的法律制度体系能否解决问题？从目前法律制度实施的状况看，现有的法律制度存在着覆盖范围不周延、规范不具体的问题。针对现实的需求，现有的法律制度难于有效回应，特别是学校安全从法律角度是一个“跨界”的问题，既涉及到民事侵权行为，又涉及到政府职责、学校管理义务等教育法、行政法问题。因此，制定专门的法律规范，会有利于系统回应有关问题。

    第二，如果需要立法，需要建立哪个层级的法律制度？实践中比较普遍的观点是立法层次越高越好，希望制定《学校安全法》从法律层面解决问题。但是，法治实践表明，立法的效果并不完全由其效力层级决定，只要制度设计合理、符合实践需要，低位阶的法律规范同样可以发挥作用。目前，国家立法资源非常有限，制定法律的难度大、周期长，且学校安全问题的全局性、紧迫性与其他立法项目相比并无优势。鉴于现行的部门规章的确在法律效力方面存在缺陷，因此，比较可行的选择是考虑起草行政法规，即《学校安全条例》，这可以在法律制度的原则性和可操作性方面实现较好的统一。

    第三，如果制定行政法规，可以主要解决什么问题？从法律角度来看，学校安全问题的关键是要明确学校教育、管理职责的具体范畴，明确政府、社会、家庭在学生安全方面的责任，建立法制化的处理与解决机制等。对这些问题，需要制度层面的整合与创新，以及相关制度的重建或者调整，即使司法介入事故处理和责任认定，但其效率和效果也要取决于相关制度的支持。因此，制定《学校安全条例》，可以从行政法规的层面，有效促进相关制度的整合与改革，进而解决学校安全中的一些核心问题。

    关于《学校安全条例》立法方向与重点的建议

    如前所述，在现有的法律制度框架下，根据学校安全的需求，制定《学校安全条例》可能是当前最好的选择，针对条例需要且可以解决的问题，条例起草要选择适当的立法方面和重点，笔者认为需要包含以下方面：

    第一，从调整范围上，条例应当实现对学校安全领域的全覆盖，即：学校安全的概念应覆盖幼儿园到高校的各级各类学校，同时涵盖学校内可能发生的各类对学生、教师人身安全和权益造成侵害的行为或者事故，包括学校侵权行为、学生间的欺凌、教师侵权等。

    第二，从对学校安全问题的定性，条例要促进学校安全责任公共化，即：要把学校安全作为公共安全的重要内容，放在公共安全体系的整体框架内统筹考虑，要明确政府各有关部门、以及家庭、社会等有关各方在学校安全特别是保障学生安全方面的职责。

    第三，从规范的内容上，要将学校侵权责任具体化，即：要依据《侵权责任法》确定的原则，将各级各类学校的教育、管理职责具体化，将学校违反过错责任的行为明确化、概括化，从而使学校责任的范畴与要求进一步细化，增强法律原则的可操作性和可执行性。同时，从法律角度促进学校安全制度的规范化，可以结合《企事业单位内部治安保卫条例》的规定，有针对性地完善校园安保制度和体系。

    第四，从预防学校安全事故的策略上，条例要促进实现学校事故预防的专业化和安全责任的分散化，即条例要推动政府、社会及市场力量共建学校安全风险管理体系，健全学校安全管理机制，以政府购买服务的方式推行学校安全风险顾问制度，让专业机构参与学校风险防范；要允许和推动学校将学校安全的一些重要事项，如校园安保、食堂等环节，通过招标采购方式委托专业公司承担，设立强制保险，适度分散风险。

    第五，从体制机制创新的角度，条例应当推动学校安全事故处理机制社会化，即：要从法规层面进一步确立第三方调解机制，使学校安全事故行政责任与民事责任从处理程序和机制上实现分离，学校安全事故的民事责任主要由专门的调解委员会通过调解确定。如果条例明确规定，未经调解或者诉讼，学校不得实施民事赔偿，则可以从制度上阻断家长直接与学校进行交涉、试图以“闹”的方式寻求更多赔偿的动机，减轻学校在处理事件过程中的压力。

    第六，从完善学校安全事故赔付机制的角度，条例应当大力推进学校保险机制的全覆盖。学校安全事故类型和原因繁多，学校所面临的安全风险应当也可以通过保险机制由社会有效分担。因此，条例可以在各地有效推行的校方责任险的基础上，从法规层面推动设立新的全面覆盖学校各个环节的综合险，借助保险力量分散风险，提高支付能力，转移事后赔偿风险，实现学校事故的民事赔偿责任基本由保险方式承担。

    综上，制定、起草《学校安全条例》的现实必要性和可能性已经具备。好的法律制度是建立在反映实践需求、促进制度整合和改革、合理设计制度规则等诸多因素之上的，本文的论述与建议目的，仅在于为立法在诸多选择中提供一点可能。

    参考文献

• [1] 陈倩.  浅谈高校学生处分的法律救济[J]. 云南社会主义学院学报.
• [2] 杨鑫盛.  校内学生申诉处理办法制定的若干思考[J]. 云南社会主义学院学报.
• [3] 田露.  浅谈我国中小学生权益的法律制度保障[J]. 云南社会主义学院学报.
• [4] 南志国.  预防和减少高师学生伤害事件的思考[J]. 云南社会主义学院学报.
• [5] 徐基中.  1930年代国民政府与新闻界的关系——基于《修正出版法》的分析[J]. 江汉学术. 2014(03)