简论高校学生违纪处分权的法制化研究

　　论文摘要 目前，高校学生违纪处分权及其实施中存在着法律对作出违纪处分决定的主体授权不明、对学生应受处分的行为及应承担的不利后果界定模糊、可能侵犯学生合法权益、无诉讼救济法律依据等“实体缺陷”以及制定规则、作出处分、寻求救济过程中的“程序缺陷”，应从完善相关法律、规范高校处分规则，完善规则的制定程序、处分的作出程序、受处分学生的救济程序等方面加以解决。

　　论文关键词 高校学生 违纪处分 法律问题 法律措施

　　随着我国高等教育体制改革的不断推进、“依法治校”理念的不断深入及学生自我维权意识的不断增强，高校在自主办学及日常管理中存在的一些问题也愈加凸显。近年来，不少高校学生因不服学校作出的违纪处分决定而寻求法律救济，但由于目前高校学生违纪处分权及其实施中存在的一系列法律问题，一些受处分学生的合法权益很难得到有效维护和保障，因此，应着重围绕“实体”、“程序”两方面加以改进。

　　一、高校学生违纪处分权的概念

　　关于“高校学生违纪处分权”的概念，《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）、《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）等相关法律并未予以界定。教育部2005年发布的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《高校学生管理规定》）第52条指出：“对有违法、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分”，第53条还规定了五种具体的纪律处分形式。学界基于上述规定对“高校学生违纪处分权”作了广义、狭义之分：狭义者专指纪律处分权，是高校对违反学校纪律的学生进行惩戒的权能；广义者还包括其他会对学生权益造成强制性不利影响的管理措施，是指高校为维护其良好的学校秩序，根据法定事由和程序对违反学校纪律或达不到学校要求的受教育者进行强制性消极处理的权能。
　　在此基础上，笔者认为，“高校学生违纪处分权”是高校基于日常管理需要，为维护良好的学校秩序，对违反学校制定的纪律性管理规定的学生作出相应处理，限制或剥夺学生某项权益的权能。具体来讲，作出处分的主体是依法律、法规授权拥有该项权能的高校，处分对象是“违纪学生”，处分针对的是学生的“违纪行为”，处分的依据是高校依法律、法规授权所制定的诸如《纪律处分规定》、《违纪处分条例》、《日常行为规范》等学校内部条文性纪律管理规定（以下统称“高校处分规则”），处分具有单方性、强制性、消极性等特征。

　　二、目前高校学生违纪处分权及其实施中存在的主要法律问题

　　（一）实体规则方面
　　1.对作出违纪处分决定的主体授权不明。《教育法》虽明确学校可以对受教育者实施处分，但“学校”是一个抽象概念，具体由谁、由学校的哪个部门来行使这项权利，法律并未明确规定，而《高校学生管理规定》仅仅对“开除学籍”处分行为的作出主体作了说明。法律规定不明确就意味着能够作出处分决定的主体只能是学校本身，而作为学校内设机构的不具有独立法人资格的院（系）或职能部门不能以自己的名义作出处分决定。然而实践中，经常有高校的学生工作部门、教务处或是院（系）以部门名义对学生作出处分决定。
　　2.对学生应受处分的具体行为及应承担的不利后果界定模糊。哪些行为应该处分，应受何种处分？现行法律法规同样未作明确规定，《高校学生管理规定》也只是列举了几种可以给予开除学籍处分的情形，而将更多的决定、裁量权赋予高校。这种内容不明确、界定不统一、授权不明晰的法律规定使不同高校在制定处分规则、行使处分权的过程中存在很大差异，而执行标准、处罚力度的各不相同也造成了“相同违纪行为不同处理结果”的现实困境。
　　3.可能侵犯受处分学生的合法权益。对受处分者来说，处分决定本身就是对其个人名誉、身份的一种消极评价，这种评价会因为记录在学生的个人档案中而对其产生不良影响，甚至会因为学校行使权利不当而直接侵犯学生的合法权益。更值得商榷的是，受教育权是宪法赋予我国公民的一项基本权利，当宪法及宪法授权的法律法规并未明确说明可以剥夺公民受教育权的具体情形时，高校更不能在这一方面发挥自由裁量权，但目前许多高校制定的处分规则都是与之相违背的。
　　4.受处分学生寻求诉讼救济时无法律依据。《教育法》第42条规定：受教育者享有“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉”的权利，《高校学生管理规定》第61、63条也对学生不服处分决定的救济途径作了说明。根据上述规定，学生如果对处分决定不服，可以向学校有关部门及学校所在地省级教育行政管理部门提出申诉，但并未言及诉讼，而《行政诉讼法》及相关司法解释也未将高校对学生的处分行为纳入行政诉讼受案范围。司法实践中，许多法院据此驳回了当事人的起诉。还有一部分法院认为，只有当学生向有关部门提起申诉并对处理结果仍不满意时，才能以申诉机关为被告提起行政诉讼，此时法官有权审查的只能是被告的具体行政行为而不是作为第三人的高校的处分行为。在高校处分权由于立法授权不明而导致虽不合理却合法的前提下，作为问题关键点的高校处分权行为，法院却无从审查，使得作为原告的受处分者处于不利地位。
　　（二）相关程序方面
　　1.高校制定处分规则的程序存在缺陷。《高校学生管理规定》第68条明确规定：“高等学校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定，报主管教育行政部门备案，并及时向学生公布。”上述规定虽未对高校处分规则的制定程序、方式、参与主体等内容作出说明，但从“及时向学生公布”这一要求来看，高校在制定处分规则的过程中，应当充分考虑作为当事人的广大学生的意见。从另一个角度讲，作为高校处分规则“上位法”及“授权法”的相关法律法规在制定过程中尚需严格遵守《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的有关规定，通过座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取有关机关、组织和公民的意见，更何况是高校处分规则的制定程序。但在实践中，许多高校仅凭管理者的主观认识或日常管理经验就制定出处分规则，忽视或从未考虑过学生们的真实想法和感受，而“及时向学生公布”这一重要环节也被入学时向每位新生发放一本厚厚的制度汇编所取代。

　　2.高校作出处分决定的程序存在缺陷。《高校学生管理规定》第55至第59条规定了学校行使违纪处分权的必要程序，如“决定前听取当事人陈述、申辩，开除学籍要由校长会议研究决定，将决定书送达本人并备案”等。但目前高校在处分学生时多采用的是“学校单方设定的内部程序”，并未经过深入细致的调查研究，而受处分者很难真实、充分、自由地表达其意志，为自己申诉辩解。一方面是学校不执行有关规定，另一方面是学生们的程序意识普遍较差，使得相关实践活动严重偏离了立法的预期目的。
　　3.受处分学生寻求救济的程序存在缺陷。第一，申诉形同虚设。虽然《教育法》、《高等教育法》明确表示学生的合法权益受法律保护，《高校学生管理规定》进一步明确了学生享有申诉的权利并就处理期限、受理部门、组成人员、申诉形式等内容作了专门规定，但这些保障机制在实行中却面临尴尬局面：一方面，学校为维护其自身权威和形象，千方百计地维持原处分决定；另一方面，上级教育行政部门因顾及高校与其在人事、资金、管理等方面存在的密切联系而尽量维持学校作出的处理决定，使这一救济程序基本流于形式。
　　第二，复议执行力差。虽然我国《行政复议法》第6条第9款将公民的受教育权纳入行政复议范围，但在现实中，行政复议机关一般不受理因行政处分而提起的复议申请，而高校对学生的处分行为同样被排除在行政复议范围之外。
　　第三，诉讼无章可循。诉讼是当事人寻求救济的最后一道屏障，由于缺乏实体法律规定的有力支持，在司法实践中，许多法院都驳回了当事人的起诉，使当事人寻求最后救济的希望也彻底落空。

　　三、完善当前高校学生违纪处分权及其相关问题的主要法律措施

　　（一）完善相关制度
　　1.完善相关法律法规。第一，整合现有教育法律法规，提高学生管理规定的法律位阶。一是要根据《立法法》对现有教育法律法规进行“法律清理”，在废除、修改不合时宜的法律规定的基础上，对保留下来的条款进行有效整合，并按照相应的规范体系重新确定其法律效力，防止立法漏洞、规定滞后以及法律法规间的冲突，形成一个完整、严密的法律体系。二是要提高学生管理规定的法律位阶，早日形成完备的专门性法律规范。理想模式是由最高权力机关制定《普通高等学校学生管理法》，以法律形式对高校处分权加以界定，对相关主体及其权利义务、处分的范围和条件、作出处分的程序及其监督审查、受处分学生寻求救济的途径和程序、相关权利的制约及责任的承担等问题作出明确、具体的规定，特别是对高校享有的自由裁量权作出明确限制，防止权力的滥用及越权行为的发生。三是必须将“开除学籍”处分相关规定提高到法律层面。“开除学籍”处分将直接影响学生的受教育权，而受教育权是宪法性权利，对限制公民宪法性权利等专属立法事项，适用“法律保留”原则，必须由最高权力机关通过法律予以规定。因此，即使在现阶段难以形成统一的《普通高等学校学生管理法》，也应将“开除学籍”处分以法律形式加以限定，不应由教育行政部门和学校自行创设有关规定。
　　第二，赋予学生寻求诉讼救济的权利。将高校学生违纪处分权纳入司法审查范畴是保护学生合法权益最有力的方式，但司法应当尊重高校作为一个独立、特殊行政主体的自治权，不能干扰其正常的工作和管理秩序，因此，在制定具体规则时还应注意以下两点：一要合理限制审查范围，按照处分权影响学生权益的大小加以区分，将留校察看、开除学籍、勒令退学等涉及学生重大利益、足以改变学生身份或是对公民受教育权造成严重不良影响的处分行为作为审查对象，而对警告、严重警告、记过等学校为维护其日常管理秩序而作出的未改变学生身份的处分行为，法院不应加以干涉。二要严格把握审查深度，一般应以程序性审查为主，必要的实体性审查为辅。法院所审查的只能是高校的处分行为是否经过法定程序、是否违反相关法律规定。如程序不合法，应给予及时、有效的司法救济，若实体不合法也不应直接作出判决，而应撤销原处分决定，责令高校重新审查。
　　2.规范高校处分规则。高校处分规则是学校行使处分权最直接、最重要的依据，对其进行全面、系统的修订已迫在眉睫，而修改现有规则中与法律规定不一致的内容是这项工作的重中之重。高校应严格按照“上位法”的有关规定对现有处分规则进行梳理，，不得自行扩大或缩小法律规定的事项特别是扩大处分权的范围。“上位法”只有原则性规定而无实施细则时，高校制定的具体管理规则必须符合“上位法”的原则和精神，不允许出现限制学生法定权利和排除学校法定义务的条款。此外，规则应当明确而具体，不能出现含糊不清、语意不明，需要进行主观价值判断和评价才能确定的内容。
　　（二）完善相关程序
　　1.完善高校处分规则的制定程序。第一，加强规则制定过程的监督审查。《高校学生管理规定》第68条明确规定：“省级教育行政部门根据本规定，指导、检查和督促本地区高等学校实施学生管理。”建议根据这项规定，由省级教育行政部门指定某个专门机构负责对高校处分规则进行监督审查，在重点审查高校依据自主管理权自行设置的规则条款的同时，更加注重对规则制定主体的资格和范围、召开听证会及听取专家意见的实施情况等程序性问题进行监督审查。
　　第二，确保规则制定过程的民主、科学。在规则制定过程中，必须通过座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取学生、教师和专家学者的意见。此外，还要注重科学性、合理性，积极借鉴先进的管理经验，组织有关专家和法律工作者对各项规则进行论证，在充分保障学生合法权益的基础上实现学校自身的科学、民主、高效管理。
　　第三，公开与违纪处分有关的信息。信息公开制度是《高校学生管理规定》第68条的明确要求。高校在平时就应注重对学生进行相关规定的宣传教育，让学生在熟知各项规章制度的前提下预先在思想上设置自我警戒，并明确权利的救济程序、内容等。即使对待违纪学生，高校在处分前也应向其本人详细公开处分所依据的主要事实、理由及相关证据，保障学生的知情权、申诉权。
　　2.完善高校处分决定的作出程序。第一，成立专门的纪律处分机构。在现阶段法律授权不明的情况下，为统一高校内部不同部门间行使处分权的尺度和范围，高校应当成立由学校领导机构牵头，各院（系）及相关职能处室共同组成的专门性纪律处分机构，代表学校对学生的违纪行为展开调查并依据有关规定作出初步意见。在机构成员的选拔上，应由各部门按比例推选责任心强、师生认可度高、踏实负责的教师及学生代表，实行逐年换届选举，并对经选举后进入该机构的成员进行业务培训。
　　第二，纪律处分机构“预审”，告知学生参加并认真听取其陈述、申辩。纪律处分机构应按照有关规定和程序对学生的“违纪行为”进行“预审”，除表决程序外，全程必须有学生本人参与并给予其充分、自由的陈述和申辩。在此基础上，全体成员应对“预审”结果进行民主表决，利害关系人还应主动“回避”。此外，对留校查看、开除学籍等涉及学生重大权益的处分，如学生提出请求还应举行听证会，吸纳纪律处分机构成员以外的学生代表、家长代表、教职工代表以及有关专家学者的广泛参与，认真听取各方面意见。
　　第三，校长办公室会议最终决定。纪律处分机构在“预审”后应当形成初步意见，并将有关材料及处理意见上报校长办公室会议，由其进行最后的审核。校长办公室会议认为事实不清、证据不足或违反有关规定及程序的应当发回纪律处分机构“重审”；认为程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当的，应当作出正式、书面的处分决定并及时送交学生本人。处分决定书应当包括处分和处分事实、理由及依据等内容，并明确告知学生寻求救济的具体途径和期限。
　　3.完善受处分学生的救济程序。第一，扭转申诉制度形同虚设的现状。应当在完善相关法律法规的过程中高度重视与其相关的程序性问题，对“学生申诉处理委员会”的人员组成及比例作出明确规定，建议参照“纪律处分机构”的人员设置另行选举其他代表组成“申诉委员会”，使两者之间形成有效的监督和制约，并在处理学生重大权益问题时，吸纳更多的法律人士及校外知名专家学者参与其中，防止因高校管理层占据多数而使校内申诉制度形同虚设。
　　第二，确保行政复议的执行效果。在完善相关法律法规，将省级教育行政部门对高校处分决定的监督审查明确为行政复议，细化相关程序及期限的同时，要特别注意以下两点：一是对行政复议机构的人员组成作出明确规定，应吸纳一些来自独立性、影响力较强并与高校无直接利害关系的社会团体组织的代表；二是行政复议不应局限于书面审查，还应积极听取当事人的意见。
　　第三，实现诉讼制度下的司法审查。将高校学生违纪处分权纳入司法审查范畴是保护学生合法权益最有利的方式。在诉讼程序方面，考虑到受处分者的经济承受能力及其对恢复学生身份的迫切要求，还应适当简化诉讼程序、提高诉讼效率。