浅谈国家预算体系的建设

发布时间：2015-03-15 10:15

陈琼   李平  云南省地震局

摘要：随着国库集中支付制度和非税收入收缴方式的改革，预算外资金逐步纳入公共预算管理，建立完整的国家预算体系的时机日渐成熟。本文分析了目前国家预算收入和预算支出的结构和趋势，探讨了国家预算体系建设的途径。

关键词：国家预算体系  建设

   　2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》（国发[2007]26号），标志我国开始正式建立国有资本经营预算制度。随着国库集中支付制度和非税收入收缴方式的改革，预算外资金逐步纳入公共预算管理，建立完整的国家预算体系的时机日渐成熟。完整的国家预算框架应包括公共预算、国有资本预算、社会保障预算和债务预算四个收支对应、各自平衡的预算。下面，就对国家预算体系建设中存在的问题和国家预算体系建设进行探讨：

一、          国家预算框架中的收入来源还不够全面

国家预算（决算）收入

项目

2006年

2007年

2008年

2009年

一、公共预算收入

38760.2

51321.78

61330.35

68518.3

1． 税收收入

34804.35

45621.97

54223.79

59521.59

2． 非税收入

3955.85

5699.81

7106.56

8996.71

二、国有资本收入

 

139.9

443.6

988.7

合计

38760.2

51461.68

61773.95

69507

（备注：公共预算收入资料来源于财政部2006年至2009年的全国决算数据；国有资本收入资料来源于财政部国有资本经营预算编制情况中2007年-2009年全国国有资本预算）

在国家预算（决算）收入中，税收收入从2006年的34804.35亿元增加到2009年的59521.59亿元，增加了24717.24亿元，增长率为71.02%，平均年增长率为.17.75%；非税收入从2006年的3955.85亿元增加到2009年的8996.71亿元，增加了5040.86亿元，增长率为127.43%，平均年增长率为31.86%；国有资本预算收入从2007年的139.9亿元增加到2009年的988.7亿元，增加了848.8亿元，增长率为606.72%，年平均增长率为202.24%。

虽然随着非税收入收缴制度的改革和国有资本经营预算的推行，非税收入和国有资本预算收入都有大幅度的提高，但相比较于非税收入的实际收入和国有资本实际应缴利润来说，，还是远远不够的。

二、          国家预算支出存在不合理增长

国家决算支出

                                              单位：亿元

项目

2007年

2008年

2009年

占总支出平均比例（%）

增加数

年平均增长率（%）

一般公共事务

7461.34

8490.83

9164.21

13.31

1702.87

7.61

外交

215.28

240.72

250.94

0.37

35.66

5.52%

国防

3554.91

4178.76

4951.1

6.72

1396.19

13.09

公共安全

3486.16

4059.76

4744.09

6.51

1257.93

12.03

教育

7122.32

9010.21

10437.54

14.08

3315.22

15.52

科技

1783.04

2129.21

2744.52

3.53

961.48

17.97

文化

898.64

1095.74

1393.07

1.80

494.43

18.33

社会保障与就业

5447.16

6804.29

7606.68

10.53

2159.52

13.21

医疗卫生

1989.96

2757.04

3944.19

4.61

1954.23

32.73

环境保护

995.82

1451.36

1934.04

2.32

938.22

31.41

城乡社区事务

3244.69

4206.14

5107.66

6.66

1862.97

19.14

农林水事务

3404.7

4544.01

6720.41

7.77

3315.71

32.46

交通运输

1915.38

2354

4647.59

4.73

2732.21

47.55

其中：车辆购置税

849.13

1002.74

1085.08

 

235.95

9.26

工商业金融事务

4257.49

6226.37

6008.94

8.74

1751.45

13.71

灾后重建

 

798.34

1174.45

1.05

376.11

23.56

保障性住房

 

 

725.97

0.38

725.97

 

利息

1052.9

1305.09

1491.28

2.04

438.38

13.88

其他支出

2951.56

2940.79

3203.25

4.85

251.69

2.84

合计

49781.35

62592.66

76299.93

100

26518.58

17.76

（备注：决算支出来源于财政部2007年至2009年全国决算数据；2007年和2008年一般公共事务支出中包含利息，2009年一般公共事务支出中未包含利息，为统一口径，2007年和2008年的一般公共事务支出中已剔除利息；2007年和2008年的工商业金融事务包含了采掘电力信息等事务支出、粮油物资储备等事务支出和金融事务支出，2009年分别列示，为统一口径，2009年将采掘电力信息等事务支出、粮油物资储备等事务支出和金融事务支出合并到工商业金融事务支出中进行比较。）

从2007年至2009年的决算支出来看，各个口的支出都有不同程度的增长，因为没有具体的数据说明增长来源于人员经费还是项目经费支出，无法判断出增长的合理性。

但是，在决算支出中，有一点值得关注：三年间，交通运输的决算支出从1915.38亿元增加到4647.59亿元，增加了2732.21亿元，年平均增长率高达47.55%；而车辆购置税在2009年达到1085.08亿元，也就是说车辆购买价（不含税）接近10850.8亿元，车辆购买价（含税）达到13073.25亿元。

三、          国家预算体系的建设

（一）       建立国家工作人员的基本养老保险制度

从90年代开始，我国开始实行社会统筹与个人账户相结合的统一的基本养老保险制度。城镇企业职工基本养老保险实行部门积累制的混合筹资模式，基本养老保险采取个人账户和社会统筹账户相结合的办法，省级统筹、财政兜底。农村的基本养老保险实行个人账户完全积累模式，采取个人缴费和集体补助相结合的办法。而对国家工作人员，没有推行过基本养老保险制度。从财政部决算数据来看，2008年行政事业单位离退休支出1812.49亿元，2009年行政事业单位离退休支出2092.95亿元，增加了280.46亿元，增长率为15.47%。

在我国，人口老龄化是趋势，可以预计，未来将要支付的行政事业单位离退休支出会以较快的速度增长，对未来的国家财政支出会产生更大的影响。建立国家工作人员的基本养老保险制度，参照城镇企业职工基本养老保险制度，建立个人、单位共同缴费，财政补助的模式，有利于解除国家工作人员流动的后顾之忧。

（二）       调整预算结构

建立一套完整的预算结构体系，分清国家需要重点解决的问题，国家在三十年的改革开放中，取得了举世瞩目的成绩，但也积累了很多社会矛盾。财政的基本功能是解决公平和效率的平衡，在经济发展的同时，老百姓要得到真正的实惠，社会保障问题、住房问题、环境保护问题、水利问题和三农问题，都是目前很突出的社会矛盾，如果没有得到有利的解决，将影响到整个社会的稳定，甚至动摇社会基础。所以，财政部门应研究预算的结构体系，把握重点，加大重点领域的资金分配和向重点区域的转移支付力度。

（三）       完善定员定编制度

定员定编管理制度是确定行政事业单位人员编制额度的规范，人员编制是行政事业经费的主要影响因素。我国的定员管理中存在人员管理粗放性的问题。

1995年经过定性分析选择了50多个对财政供养人员、公用经费支出和财政收入有影响的因素，经过多次筛选，选择了农业人口数、城镇人口数、少数民族人口数和县级单位数作为确定标准财政供养人口的因素。从2005年起，按照“以奖代补”的思路建立激励约束机制，推出缓解县乡财政困难奖励和补助的“三奖一补”项目，对县乡政府精简机构和人员给予奖励。

目前，应从两个方面完善定员定编制度：

第一，建立理论的标准财政供养人口模型。1995-1998年，标准财政供养人口是在承认实际财政供养人口的基础上，用回归方法计算的，在过渡期财政预算中发挥了重要的作用。但在建立国家公共财政预算过程中，还需要探索建立理论的标准财政供养人口模型。

第二，核定人员编制。以标准财政供养人口模型为基础，财政部门配合编制部门核定人员编制，并且对严格控制财政供养人口的地区继续采取奖励的办法。

（四）       完善项目经费的绩效评价机制

完善定员定编制度要实现的是控制人员经费和公用经费的不合理增长，而完善项目经费的绩效评价机制要实现的是有效地发挥财政资金的效益。目前，项目预算还是比较侧重于按投入法编制，财政资金的使用效果还缺乏比较合理的追踪问效机制。

1．调整项目经费的评价机构。目前项目经费的申报，由财政部门和各部门分别建立项目库，对项目申报进行优先排序筛选。在部门预算的编制阶段需要提供项目的可行性研究报告、项目申报书和项目预算明细表，由部门对项目经费的可行性、效益性进行评价，财政部门根据项目不同的性质安排经费预算。在这过程中，由于财政部门要进行资金分配的项目非常多，难以对项目经费申报文本进行详细的审核和甄别，项目经费申报的盲目性难以控制，导致项目资金到位后，项目资金难以发挥应有的效益。

调整项目经费的评价机构，一是财政部门成立专门的项目评价处，职能着重于建设项目经费的评级体系，出台指导性意见；二是培育社会力量参与项目评价，通过招投标选择中介机构，让中介机构对项目经费的绩效情况进行综合评价，为财政部门提供客观依据。

2．建立完整的项目经费绩效评价指标。目前，项目经费的绩效评价指标包括五种类型，即绩效目标完成程度、预算执行情况、财务管理状况、经济和社会效益、资产的配置和使用情况等。财政部门还应组织各部门结合部门情况，提出符合本部门或行业特点的个性指标。

（四）完善监督系统

2006年，《纽约时报》北京分社国内问题研究员赵岩报道了“中国国家税务总局包庇鞍山国税局长刘光明截留国家巨额税款”案件，刘光明在位期间，2001年12月一个月，就违法截留、不征、少征增值税9762万元；1999-2001年不征、少征各金融企业中央金库所得税3654万元；这些数据不包括弄虚作假、隐瞒少报查补税款数。

亿元，沙志刚主抓其中的图件处理招标工作，仅这一项中央投入经费总计就达十多个亿。没有科学测算、合理概算、严格核算的拨款方式极力助长了个别部门滥预算、超预算，滥要钱、乱花钱，甚至部门和个别人从中谋取私利和腐败的行为。

1．全方位推进预算公开。预算公开是建立国家公共预算的基础，也是公众进行监督的要求，可以有效地预防和防止腐败。今年，中央各部委按财政部要求对部门预算进行公开，在社会各界引起了激烈的反响。但，目前的预算公开还不全面，一是公开的范围没有得到全面覆盖；二是公开的深度还没有达到公众能够解读的程度，特别是对一些科目，比如接待费、咨询费、车辆购置费等都没有进行公开，公众还无法对公开预算的合理性进行监督。

2．加强财政部门与其他监督机构的协同监督。目前，我国的监督体系包括内部监督、外部监督和社会监督，内部监督主要是部门内部的监督，外部监督包括审计、纪检、监察和检查的监督，社会监督包括公众、媒体、中介的监督，虽然监督体系很完备，但每一监督部门的职能或有交叉或有遗漏，都无法对使用财政资金的部门进行全面监督。财政部门应鼓励中介机构，借助社会力量，协调各方监督部门，重点监督预算的收入环节和预算的分配环节，真正把国家的钱用到该用的地方。

 

参考文献：

1.王金秀、陈志勇编著 《国家预算管理》人民大学出版社 2007-11-1

2.《中央部门预算编制指南》（2011年）

本文编号：17936