基本养老金信托投资法律制度研究

发布时间：2020-07-30 21:14

【摘要】：基本养老保险制度旨在保障社会成员在年老时获得相应的物质基础,为其生活提供必要的经济支持。社会生育及抚养结构的改变、人口老龄化的加剧以及通货膨胀的出现,深刻的影响着我国社会公共资源的分配格局,使得我国基本养老保险制度的运行面临着前所未有的巨大压力。作为基本养老保险制度的物质基础与载体,如何实现基本养老保险基金的安全性、流动性与收益性成为亟待解决的社会、经济及法律问题。近年来,社会保险作为我国社会保障体系的重要支柱,一直处于制度完善与改革的前沿。在党的十八届三中全会明确提出要“加强社会保险基金投资管理和监督,推进基金市场化、多元化投资运营”的背景下,国务院于2015年8月出台了《基本养老保险基金投资管理办法》(以下简称“《投资管理办法》”),用以规范基本养老金的市场化投资运营,也为实现十八届五中全会所提出的“建立更可持续的社会保障制度,实施全民参保计划”以及十九大报告中提出的“构建养老政策体系并加快老龄事业和产业发展”提供了制度基础。正如大多数国家的养老金投资实践一样,我国基本养老金的市场化投资也选择了以信托制度为基础而展开。将基本养老金的市场化投资与信托相结合,既有其必要性,也有其独特的优势。在信托投资的语境下,能否有效规制和分散基本养老金市场化运营中的投资与操作风险,是我国基本养老金获准入市后迫切需要解决的问题,而健全的投资法律规范则是规制养老金市场化运作风险、实现养老金投资红利的关键。要建立完善的基本养老金信托投资法律制度,首先需要对我国基本养老金信托投资法律关系予以解构,只有厘清我国基本养老金信托投资的主体结构,才能以此为基础构建并完善我国基本养老金信托投资法律规范。以《投资管理办法》为文本,我国基本养老金信托所涉及的法律主体可以分为两类,一类由《投资管理办法》明确规定,例如委托人、受托机构、投资管理机构及托管机构,这些主体均为法律规范下的显性主体;在此之外,还存在着一类隐性主体:基本养老金所有权人与信托受益人。基金所有权人与受益人作为隐性主体,是相对于《投资管理办法》规定下的显性主体结构而言的,基金所有权人与受益人是信托投资法律关系中重要且不可或缺的主体,但在《投资管理办法》中却并未被提及和规范,因而从此意义上讲是隐性存在的法律主体。这两类主体共同构成了我国基本养老金信托投资的两层法律关系,第一层法律关系是由基本养老金所有权人即参保人,与基本养老金信托委托人即政府形成的社会保险法律关系;第二层法律关系则是由基本养老金信托委托人、受托机构、投资管理机构、托管机构以及受益人共同构成的信托法律关系。从性质上分析,我国基本养老金信托兼具公益属性与私益属性;而从设立上看,我国基本养老金信托乃为依法成立的一类法定信托。自此,我国基本养老金信托投资法律关系呈现出一种复合性特征,而其根源则在于我国基本养老金信托投资法律关系所调整的社会关系的多维度性。在基本养老金信托投资的复合性法律关系下,基本养老金信托主体的权义结构也表现出四个方面的特殊性:受益人之不特定性与权益保障的不可转让性、委托人权利内容及行使的扩张性、受托人权利之干预及其义务之严苛性以及监督权的分散性以及权利内容的平衡性要求。我国基本养老金信托语境下委托人、受托人、受益人及监督主体所显示出的特殊性,进一步增加了我国基本养老金信托投资的主体性风险。与此同时,在当前的主体结构下,主体间的风险分配与责任承担之间存在着明显的失衡,反映出基本养老金信托下各主体权利义务与责任配置的失衡。对于规制养老金的市场化投资与运营风险,在国际实践中存在着两种路径,一种是以澳大利亚、丹麦、荷兰等国为代表的市场的弹性自治路径;另一种则是以德国、巴西、墨西哥等国为代表所采取的法律的刚性规制路径。当前,受制于我国金融业的缓慢发展以及行政机构单向性权力极易被滥用的现实,刚性的法律规制路径更适合我国对现有信托结构下各主体权利义务配置上存在的问题进行完善,建立符合我国基本养老金信托投资特点与风险规制需求的投资法律制度。而要对基本养老保险基金信托内部风险施以刚性的法律规制,则需综合我国现行《信托法》、《社会保险法》以及《投资管理办法》下的具体规则进行。目前,我国在应对基本养老金信托运营风险的法律规范上的不足主要有四个方面:受益人定位错误且利益缺失保护、对委托人投资偏好的规制及归责方面的规定仍留有空白、对受托人违反信托义务的行为缺乏事前的控制与保障机制以及在监督体制上过于强调内部监督而使外部监督缺位。要想有效应对并平衡基本养老金的信托投资风险及分配,须在基本养老金投资法律规则的建构上解决重叠的两层法律关系各自产生的制度问题,一是基本养老保险基金信托投资下委托人投资偏好的偏离、不当干预以及所有权人弱化问题,二是在委托人、受托人和受益人之间的委托代理问题。为此,应明确我国基本养老金信托投资下对受益人即参保人的利益予以保护的目标,并以此为中心分别对基本养老金信托的委托人法律制度、受托人法律制度及监督法律制度予以完善。在集合型基本养老金信托投资结构下,委托人风险主要来源于政府双重法律主体地位下对基本养老金信托信托目的的不同设定。作为信托委托人,政府承担着对参保人这一受益主体的利益维护责任,此时受托人仅以参保人利益最大化为目标实施基本养老金投资;但作为基本养老保险的公共管理者,政府同时承担着对公共利益的促进责任,在此目标下,基本养老金的投资策略的选择需要考量更多的社会性促进因素。在现有的法律制度框架下,社会性投资方式可以有效实现委托人承担的双重责任,但却同时为政府基于自身投资偏好而追求地方利益或寻租行为提供了空间。目前,我国学界对基本养老金的社会性投资的合理性与必要性仍欠缺深入研究,在制度规范上,对社会投资的法律调整亦处于滞后状态,致使我国基本养老金信托投资面临着极大的委托人干预风险。为此,在我国当前的基本养老金信托法律规范中应首先明确社会性投资的内涵、范围及其界限,同时明确参保人的受益人主体地位并完善其受益人权利体系的构建,在基本养老金信托投资的管理中引入更多的社会参与,并完善委托人的责任承担机制,以此实现对委托人不当干预基本养老金信托投资风险的法律规制。受托机构作为我国基本养老金信托的受托人,享有与一般信托受托人相同的自由裁量权。现有基本养老金信托结构中的投资管理机构与托管机构,均是基于受托机构自由裁量权下的委托授权而享有了基本养老金信托的受信人地位,享有与受托机构相同程度的受信人权利并履行受信人义务。在由受托机构、投资管理机构与托管机构共同构成的基本养老金信托的受信人结构中,三者之间的法律关系性质虽然仅是委托代理,但受托机构仅就投资管理机构与托管机构的选任承担相应责任。目前我国基本养老金信托投资的受信人风险主要集中于受信人的注意义务与忠实义务的履行,以及外部风险损失分担机制的构建上。要实现对受信人风险的有效法律规制,则首先需要为受托机构及其代理人责任承担的标准予以细化,以善良管理人及专家标准确定受信人注意义务的范围,增设受信人自我投资比例的限制并细化信息披露的内涵。与此同时,还应健全受信人的资金担保机制、风险准备金机制及损失补偿保险机制,保障基本养老金安全性的实现。基本养老金信托投资监督无论是从监督主体还是监督对象上都涉及多方主体间的权利义务的协调,基于养老金的资本属性以及信托制度的经济性,我国基本养老金信托监督兼具了市场性与专业性的特征。为兼顾基本养老金信托内含的公益性与私益性,我国基本养老金信托监督模式的选择宜结合介入型监管与引导型监管两种监管模式的特征,采取一种折中的监督方式,在监督路径上注重集中监管与分散监管相结合、行政监管与市场监管相结合。目前在基本养老金信托的行政监督与金融监管机制上,各监督主体在监督权的行使上均存在局限,而社会监督机制与监察人机制均缺乏相应的规定以保障两类监督机制发挥应有的监督作用。基于此,为更好的发挥我国基本养老金信托监督机制的作用,在行政监督机制中可以明确审计机关的监督主体法律地位,并引入外部审计机制,同时赋予人力资源和社会保障部对受托机构以及委托人的监督权。在金融监管上,则应进一步发挥市场的自我约束机制的自律作用。除此之外,可将我国社会监督机制与监察人机制予以整合,明确社会保险监督委员会在我国基本养老金信托中的监察人地位,细化其权利范围,从而社会成员行使监督权提供程序上的保障。
【学位授予单位】：中南财经政法大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2018
【分类号】：D922.282

【参考文献】