关于国有资产管理模式的问题研究

陆建锋    江苏省苏州市航道管理处

摘要：如何寻求并确立更好的国有资产投资管理模式，以达到增强管控力的，降低管理幅度，提高国有资产投资管理的有效性是本文要思考的问题，文章从现状到如何借鉴国外管理模式进行了阐述，并就如何结合我国国有资产管理进行了分析。

关键词：国有企业管理模式  问题 对策

一、目前国有资产管理模式存在的问题

1、所有者权利多头行使，导致人、事、财脱节

目前对国有资产实行多头管理，各部门往往从各自角度对国有资产进行管理，这种只有权利没有责任的做法，使管理人的缺位不可避免。各管理人、事的职能部门很难真正将管理国有资产落到实处。在利用国有资产进行固定资产投资或其他投资建设中，正是真正投资人的缺位，造成财务管理上监督不严，造成投资效果不理想，甚至出现资产流失的现象。

2、激励机制匮乏，造成资产滥用和占用

对于企业管理者来说，一但掌握了国有资产的使用权，又无需为这种使用负有责任，且即使实现增值也很难得到利益，从道德风险的角度来看，管理层的逆选择将很难避免，管理者可能会随意处置或滥用国有资产，也可能在缺乏必要的监督下嗣无忌惮的吞噬及转移国有资产，侵占公司利益。

3、国有控股公司存在行为不规范

国有企业中不少是控股上市公司，但部分管理层侵占上市公司利益，利用公司进行关联交易，占用公司资金甚至把公司淘为空壳现象严重。

二、国外国有资产管理模式的一些启示

1、专门机构管理模式

俄罗斯在推行私有化过程中，也是各个职能部门分散对国有资产进行管理和处置，在此过程中造成了国有资产的流失，也造成社会动荡不安，为此俄罗斯成立了国有资产管理部，专门对国有资产进行管理。与此类似的还有意大利，意大利的“国家参与部”，也是政府设立的专门的国有资产管理部门。这种模式的特征是政府主管部门设立了专门管理机构，统一对所有的国有控股公司进行人事上的管理和业务上的监督和协调。

2、财政部管理模式

即将财政部作为国有资产所有人，从而获得对所有的国有控股公司监督及管理的权限。采用这种模式的国家非常之多。主要有德国、英国、法国、美国、日本。

（1）德国模式

在德国，联邦财政部处于核心地位，主要是负责审批国有企业的成立、解散、合并、股份购买等事务，并以股东身份，负责选聘联邦一级国有企业监事会代表，而各部所设的机构，则具体负责本部所属国有企业管理工作。

（2）英国模式

英国主要是通过工业部下设的国有企业局进行管理，主要是推动工业企业工作，将所有权扩展至企业中，但并不对企业生产经营活动进行直接干预。

（3）美国模式

美国将投资于企业的国有资产和行政性国有资产进行分开管理，对企业国有资产，主要适用《政府公司控制法》，由财政部管理，行政性国有资产则主要适用《联邦财产和管理法》，由行政服务总局管理。

（4）日本模式

日本则以理财局作为管理国有资产的行政机构，并针对不同的组织实施不同的管理办法，如对直营事业、特殊法人、第三部门，有不同部门实行归口管理。

（5）法国模式

法国主要由国有资产管理机构，行使所有权及对国有企业进行领导、监督，主要集中在人事任免、经营方向和财产管理等方面。对于垄断性国有企业的投资分配，则主要由该部所属的经济与社会发展基金机构决定。

3、协调中心模式

这种模式主要是印度，印度也没有专门的国有资产或国有企业的管理机构，但是设立了公营企业局作为各管理职能部门的协调中心，对国有资产的管理提供辅助服务。

从西方国家国有资产管理模式考察，可以看出西方国家对国有资产的管理是相当严谨和法治化的。即西方国家在明细国有资本增值的明确责任主体基础上，将国有资产的管理最终从政府部门中分离，由专门机构来行使国家对于国有企业行使所有权职能及管理经营国有企业，各种模式的差别不过在于这种管理是直接管理，还是间接的关系。从日本模式来看，这种管理也可以进一步细化为按照企业的性质不同而采用不同的管理方法。从美国模式来看，法治化对于国有资产管理非常重要，政府对企业的管理也必须依托法律设立的中介或代理机构，按照明确的管理权限实行管理，一但越界，则可能受到法律的追究。

三、国有企业中国有资产的管理模式思考

1、进行分类管理

对于经营性国有资产的管理模式，应依据国有资本的属性及功能，采用不同的管理模式。其中，对处在私人企业或其他公有制企业不愿或难以进入的产业或领域里的国有资产，国家宜采用直接经营。对于处在关系国计民生的产业中的经营性国有资产，国家宜采用控股形式。对处在竞争性国有企业的经营性国有资产，国家宜选择股权化或直接退出的模式。

2、强化国资委的职能

国有资产管理委员会要实现责任与权利的统一，行使所有者权能，实现管资产和管人、管事相结合。

（1）管资产。需要明确国资委与企业的关系，国资委主要是代表政府行使职能，进行管理，其运营的对象是资本，而不是将企业作为下属进行领导。这实际是把事前审批向事后监督转变。国资委在监督国有资产时需要按照市场经济，根据公司法对企业组织架构的要求，为实现现代企业制度提供更好的辅助性服务。

（2）管人。通过年薪制与期股制相结合，建立激励机制，使管理层将自己的利益与企业利于捆绑，使管理者能安心经营企业。

（3）管事。通过立法、政策、授权、委托、培育和发展产权交易市场，对国有资产进行中观和宏观管理，不仅要明确国有资产范畴，更要明确国有资产运营主体及其权责形成一整套的管理制度。

 3、建立商业性国有资产经营机构，提高资产投资利用效率

政府对于国有资产的经营运作及增值目标的实现，都有赖于国有资产经营公司的有效运作。

可以从几个方面进行：

（1）对于一些某些急需发展的产业，但是前途又不明显而可能存在投资周期长的问题，可由国有资产经营公司审时度势，适时进入，以维护产业发展的目标。

（2）对于掌握了公共资源的国有企业，可以促使其想服务职能转变，致力于为城市公共生活提供便利，

（3）将管理职能落实到企业内部。建立不同的考核目标体系，要求国有企业在完成社会效益的前提下，再考虑其效益最大化，运用市场机制进行的投资、经营活动，使国有资产保值增值。有了好的机制的保证，促使国有企业的良性循环。

4、加强国有企业国有资产的投资管理

对于国有资产的投资管理，可以分为三种模式：

（1）分权型投资管理。分权型投资管理模式也叫“财务管控”模式，具体来说，由母公司来行使所有者权能，执行国资委的目标，子公司全权负责其经营管理活动，母公司则以财务指标考核、控制为主。

（2）集权型投资管理。集权型投资管理模式也叫“运营管控型”，母公司主要负责公司的具体管理和运作，由子公司配合执行。

（3）相对集权型投资管理。相对集权型投资管理模式也叫“战略管控”模式。母公司作为战略决策和协调中心，通过战略规划的方式进行间接管理。

国有企业在选择了上述投资管理模式后，取得成功的关键则有赖于方案的有效实施。

（1）在设计投资管理方案时，要求紧密围绕企业战略，以市场为导向，而不能进行随意决策。可针对具体业务进行差异化管控，追求资源的有效配置，提高运营效率。为了投资管理方案的有效实施，还必须明确各部门职责，保证人、财、物的配合到位，并根据业务流程，进行部门管理。

（2）在操作层面上。需要平衡相关企业的资源需求。而对子公司的业务管理应采用宏观型管理模式，即主要进行技术指导和特殊事件处理，而由子公司负责日常运营管理。在资金管理方面，应注意对子公司的费用开支和专项拨款的使用情况进行监督，，并就对经营中的缺陷进行监控等。

（3）对于涉及企业模式调整的问题，需要考察其中的市场风险、法律风险及财务风险，作为管理者，应尽早明确定位，协调相关利益者，就模式变更的思路进行明确阐述和执行，并就其中出现的问题进行有效变革。在管理中，对于国有资产的投资方案，应深入进行交流和取得认同，并就稳妥实施提供有效建议，结合企业发展的状况和国有资产的状态进行落实。对投资管理需要涉及的组织结构、运营管理等进行充分对接。

总之，国有企业中国有资产的管理模式变革，是个系统工程，牵涉到立法建设、企业管理等诸多问题，限于篇幅，这里只能是就其中一些问题进行简要分析，期望研究者能更深入的针对变革中出现的问题进行分析，以解决现实难题。

参考文献：

[1] 赵国良，干胜道:国有资产管理体制改革:难点与突破.国民经济管理，2003(9)。

[2] 张琳：国有企业改革与国有资产管理体制改革.理论视野，2007(7)。

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