民族地区民族性、宗教性突发事件研究

  本文关键词：民族地区突发事件，由笔耕文化传播整理发布。

关于边疆民族地区群体性事件防控机制研究 关于边疆民族地区群体性事件防控机制研究 边疆民族地区群体性事件防

近年来，我国边疆民族地区群体性事件时有发生，数量不断上升、规模不断 扩大已成为影响边疆民族地区构建和谐社会的重大不稳定因素。 利益多元化和敌 对势力插手使得边疆民族地区群体性事件一旦发生，其应对处置十分复杂。边疆 民族地区的群体性事件不仅影响边疆地区的稳

定和发展， 还给边疆民族地区正常 的政治、社会、经济、文化生活带来冲击和干扰，其危害后果越来越严重。因此， 必须采取切实有效的措施，积极防范、妥善化解，建立全面的、系统的、多层次 的边疆民族地区群体性事件防控机制，这对于维护边疆稳定，构建和谐社会具有 重大意义。 一、 边疆民族地区及边疆民族地区群体性事件 （一） 边疆民族地区的界定 边疆民族地区综合了地理和历史的概念，不仅位处我国与邻国相接的国界 线，而且具有自然、历史、文化诸多方面的自身特点，是随着统一多民族国家的 形成和发展而逐渐形成和固定下来的。 我国的少数民族大多数处于边疆地区，他们在政治上进行地方自治；军事上 是国家的国防前沿，战略位置十分重要；经济发展水平与内地有较大差别、文化 独特，各方面均具有特殊的地位和作用。 （二）边疆民族地区群体性事件 群体性事件是指由人民内部矛盾引发， 特定群体或不特定多数人参与并形成 一定组织和目的， 或表达诉求和主张， 或直接争取和维护自身利益， 或发泄不满、 制造影响，通过集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹 事等群体行为方式，对政府管理和社会秩序造成影响的群体行为。 而边疆民族地区群体性事件是指引发的地域事件是地处我国边疆少数民族 地区，因历史、民族和地域等原因造成的激烈事件，事件类型多样、性质复杂、 影响广泛而导致的棘手问题。 边疆民族地区群体性事件绝大部分属于非政治性的 范畴，是人民内部矛盾尖锐化的表现，其特殊的地理及经济、政治地位决定了必 须要重视并正确处理边疆民族地区群体性事件。

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二、 边疆民族地区群体性事件成因分析 像斯米尔塞在“价值累加理论”中提到的，导致集群行为（群体性事件）发 生的六个“必要且充分的条件”为环境条件、结构性压力、诱发因素、行动动员、 普遍情绪的产生或共同信念的形成、社会控制机制。细化到现实成因包括了社会 转型、经济转轨导致利益冲突增加，利益表达、保障机制不健全难以及时、有效 满足诉求，政府处置不当、某些官员素质弱化和贪污腐败现象催生矛盾升级，法 制意识淡薄、法律制度不完善等。 （一） 社会转型、经济转轨导致利益冲突增加 社会转型、 现阶段正处于我国社会转型、经济转轨的特殊时期，利益格局被调整和重新 分化，人们的行为方式、生活方式、价值体系正在进行着明显的转变。建国初期 的平均主义分配体制被打破，效率优先政策使得贫富差距进一步加大，在社会的 潜意识层面形成对社会群体等级的划分，利益矛盾也进一步升级。近年来，企业 改制后利益分配的不公不均，职工及农民工的工资福利待遇问题未能有效解决； 一些企业改组、兼并、破产使职工丧失“饭碗”，产生生存危机；还有在城市化 进程中，大量征用土地，房屋拆迁及补偿安置问题，特别是农村土地被征用为建 设用地后，农村劳动力的就业安置不到位等加速引发一系列群体性事件。尤其是 边疆民族地区在社会转型方面更是面临着前所未有的的深度、广度、速度，这种 转变的急速性更导致了双方利益冲突的增加，使得群体性事件一再发生。 保障机制不健全难以及时、 （二） 保障机制不健全难以及时、有效满足诉求 在社会转型期， 利益冲突不断深化的情况下， 民众的利益表达渠道比较有限， 利益保障机制不健全，难以满足广大民众利益表达和维护的需要。一些弱势群体 像企业下岗职工、农民以及农民工等的基本权利难以得到有效保障，利益受到剥 夺甚至侵害后，利益诉求难以得到及时有效满足，这就很容易导致矛盾激化。在 这种情况下，他们往往通过寻求体制外的途径和手段来表达诉求，甚至采取非法 手段，以期通过扩大影响给上级部门、政府施加压力以使问题得以解决。在边疆 民族地区，利益保障机制更加不健全，保障程序的有效性极低，因此利益的矛盾 激化更容易导致群体事件的产生。 （三）政府处置不当、某些官员素质弱化和贪污腐败现象催生矛盾升级 政府处置不当、 很多群体性事件的发生， 是因为政府在处理某些事件时错失了处置的最佳时

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期，造成了事态的扩大，或者没有考虑到群众的利益，工作方法简单粗暴，或在 出台一些政策时显失公正，在执行时存在偏差、不力甚至失误，对群众利益造成 了损害，因此极易引起群众的反感，催化矛盾。像云南孟连事件中，就因当地政 府未切实考虑群众利益，对于出现的问题不积极解决，激起了民众对地方政府的 不信任， 甚至愤怒， 进而引发群体性事件。 还有一部分官员素质弱化， 作风漂浮， 严重脱离群众，甚至以权谋私、贪污腐败现象严重，对整个社会的公正、公平秩 序造成破坏，导致干群关系日趋紧张，从而激化矛盾。 （四）法制意识淡薄、法律制度不完善 法制意识淡薄、 改革开放之后，群众的民主意识不断增强，但政治参与能力与参政意识不相 匹配导致利益诉求表达机制缺失，社会矛盾和冲突难以得到有效的调节和控制， 再加之群众法律意识淡薄， 因此极易通过过激行为来对党政机关或相关对象施加 压力以倾泻内心积怨。同时，法律制度不健全导致社会成员行为缺乏明确的规范 约束，行政控制能力弱，也极其容易引发群体性事件。

作为普通群体性事件的延伸， 边疆民族地区群体性事件的发生原因与普通群 体性事件有相同之处。但由于边疆民族地区的特殊性，其群体性事件的成因又有 其不同于普通群体性事件的程度。 民族地区经济 地区经济发展的差异性 （一） 民族地区经济发展的差异性 在全国 55 个少数民族中，近 33 个少数民族主要聚居在边疆地区。由于受不 同历史条件、地域分布、自然条件、民族文化等多方面因素的影响，各民族形成 了其各具特色的民族地方经济。但边疆民族地区与全国其他地区相比，经济发展 水平存在较大的差异，地区内部也呈现出经济发展不平衡的格局。这种经济发展 水平的相对滞后性以及利益差别的明显性， 使得一些边疆民族地区群众价值体系 的紊乱，产生“相对被剥夺感”，进而引发大量群体性事件。 民族宗教、 （二） 民族宗教、文化的影响 不同的民族都有自己独特的宗教信仰、民族文化和风俗习惯，有民族问题就 会有宗教、文化问题。在我国边疆民族地区中，宗教有着广泛深远的影响，往往 还有多种宗教并存的情况，这就难免发生碰撞、引发矛盾。再加之社会转型下价 值观念的多元化，社会文化分化加速，同民族的向心力极易使单纯的宗教、文化

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矛盾纠纷发展成为大规模的群体性突发事件。 境外敌对势力的渗透、 （三） 境外敌对势力的渗透、煽动 由于边疆民族地区地处国防要线，战略地位十分重要，是政治上极为敏感的 地区，因此，境外敌对势力便费尽心机采取各种方式和途径制造群体性事件。这 些境外敌对势力在政治上指责我国的民族政策、宗教政策，打着民族、宗教、人 权的旗号，宣传狭隘的民族主义，千方百计插手边疆民族的矛盾与纠纷，鼓动、 唆使民族独立，培养和拉拢民族分裂势力，从事分裂活动。像西藏“3.14”与新 疆“7.5”事件就是突出的例子。 三、 边疆民族地区群体性事件特征分析 边疆民族地区群体性事件具备群体性事件的一般特征： 参与人员及诱因越来 越复杂；事件的组织化程度越来越高；数量不断增加，规模不断扩大；行为方式 越来越激烈，危害越来越大；除此之外，还具有以下一些比较突出的特点: （一）民族性突出。因为每个民族都有自己独特的民族意识及民族习俗，在 民族性突出。 突出 政治、经济、生活等方面均存在一定的差异性，而边疆民族地区群体性事件多以 少数民族群众为主，以边疆民族地区经济发展的差异及民族关系、习俗、利益冲 突等为导火索，进而引发民族性很强的群体性事件。虽然近年来，在党和国家大 政方针的指导下，民族关系融洽，民族问题也得到有效缓和，但因民族问题而引 发的群体性事件仍然不容忽视。 （二）诱因复杂。边疆民族地区群体性事件在性质上仍属于人民内部矛盾的 诱因复杂。 激化，是非对抗性矛盾的表现。其原因不仅包括边疆民族地区历史及文化传统的 根源，民族宗教因素，还包括现实中政治、经济、文化的差异。同时，由于边疆 民族地区地理位置的特殊性、政治的敏感性，还会有一些境外敌对势力插手我国 民族事务，煽动民族分裂、挑起民族矛盾，进而导致边疆民族地区群体性事件的 发生。 （三）影响广泛。涉及民族、宗教方面的事件极具敏感性，也极易引起国内 影响广泛。 外社会的广泛关注，不仅扩展渠道广、蔓延迅速，而且发展趋势高度不稳定。一 旦民族认同感、民族意识产生联动反应，不仅会对我国的政治产生影响，还会对 国家、集体、个人利益造成损害，甚至在国际社会上产生不良反应。不仅会伤害 到本民族的感情，还会影响到其他地区的其他民族，甚至会成为破坏整个社会和

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谐的因素。 （四）处置难度大。因为边疆民族地区群体性事件的民族性、复杂性、影响 处置难度大 难度 广泛性等特征，所以在处置上较一般群体性事件难度更大。一旦事件爆发，如果 在处置上不及时、不果断，很容易迅速扩大蔓延，并极易导致事件性质和表现形 式的变异，协调处理起来难度更大，更为棘手。甘肃陇南事件、云南孟连事件就 是因为在开始时处置不当才导致后来事态的扩大。 边疆民族群体性事件所表现出 的敏感性、涉外性容易产生强烈的连锁反应，多种问题交织的复杂性、连带性增 加问题的识别、处理的难度。总之，边疆民族地区群体性事件的处置是一项难度 极大的、战略复杂的、政策性极强的系统工作。 四、 边疆民族地区群体性事件防控机制探讨 大量事实证明，边疆民族群体性事件的发生不仅对边疆地区良好的社会秩 序、安定的生活环境造成危害，如果任其蔓延，定会危及我国边疆民族的和谐， 为国家的长治久安及社会和谐埋下 “引爆器” 因此我们必须看到问题的严重性， 。 认真预防和应对边疆民族地区的群体性事件，积极预防,妥善处置，将此作为一 项长效、持久的基础工作来抓。 (一)完善相关法律法规，增强可操作性 完善相关法律法规， 相关法律法规 在我国处置群体性事件的法律法规主要有:《宪法》、《中华人民共和国刑 法》、《集会游行示威法》及其实施条例、《治安管理处罚法》、《信访条例》 等，此外还有公安部制定的《公安机关处置群体性治安事件规定》等部门规章。 因为边疆民族群体性事件诱因的复杂性，其涉及的政治、经济、宗教、种族 等问题及沟通、表达意见的渠道不通畅表明必须要使法律去适应社会的发展。但 目前，关于专门针对边疆民族地区群体性事件进行防控的法律几乎是凤毛麟角， 而且在现有的相关法律法规中，还未明确地将群体性事件纳入法治的轨道，还未 明确群体性事件合法与非法的界限，因此必须要完善相关法律法规，明确立法所 调整的范围，对于一些可控性强、危害不大的群体性活动要予以依法保防，其他 类型的群体性事件要加以禁止，要形成一个对权利从设置、组成到行使、保护、 规范的完整体系。 首先，应强化法定的事前防范机制。减少边疆民族地区群体性事件要以预防 首先，应强化法定的事前防范机制。 法定的事前防范机制 为主，不仅要做好充分的思想准备，做好充分的组织准备，还要用防患于未然的

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态度和行为来面对。 在政府层面，要强化预防意识，设立充分的应急协调机构，做好充分的制度 准备， 建立防范边疆民族群体性事件必要的法律法规和各种制度， 提升预警技术、 应急技术等处置群体性事件的能力。只有高度的重视，从基础工作做起，在平时 做好应急物资的储备工作，一旦群发事件爆发，能及时启动应急预案，避免冲突 扩大，以尽可能地减少冲突造成的损失。 在立法层面，不仅要保障边疆民族群众表达意见、陈述苦情权利的实现，还 要对边疆民族地区群体性行为进行定性分类、增强规制的可操作性。对于边疆民 族地区群众要求参政陈愿的要求要予以重视，并通过法律的方式和手段予以保 障。比如，在我国宪法中应明确规定并保障请愿权行使的基本制度，明确请愿权 行使的主体及对象、 受理机关及其基本义务等。 建议改革现行的信访制度及机构， 设立专门的请愿受理机构，在较为偏远的边疆民族地区的民族自治县、自治村应 专设熟悉本地文化传统及语言地简易请愿办公室， 以适应现实情况下边疆民族地 区群众的请愿要求。同时要善于引导边疆民族群众通过依法集会、游行、示威适 时、适地地表达他们的意愿，合理宣泄他们的不满情绪。为更及时、更妥善化解 矛盾，对于符合法定条件及民族地方政府原则立场的集会、游行、示威申请，应 逐步放开，在立法中取消对于发动、组织、参加当地公民的集会、游行、示威活 动的不合理规定。在实践中，当地公安机关在针对大规模的集会、游行、示威活 动进行维护秩序时，很难当场进行处置分类，一旦判断错误很容易致使边疆民族 群众对公安机关产生不满和对立情绪，会使处置难度加大。因此必须对此类群体 性行为进行明确定性分类，并建议将集会、游行、示威的审批机关和执行机关分 开，这样一方面能确保权力制衡，另一方面也能增强规制的可操作性。 在思想意识上，不仅要提高边疆民族地区各级政府部门的认识，将预防、处 置群体性事件列入政府重要工作日程，认真听取群众意见，分析潜在矛盾，提出 研究解决的办法和措施。同时，由于边疆民族地区较为偏远，法制教育还不够普 及，民族群众的法律观念的淡薄，因此极易造成群体性事件的发生，直至会在事 件中实施严重的违法犯罪行为，因此，还要培育边疆民族群众的法制意识和程序 意识，使他们逐渐习惯于通过法律来解决自身问题。 在加强民族地区干部队伍建设方面， 要综合协调各部门齐力合作， 齐抓共管，

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以公安机关为主导，集合各职能部门共同协作。要提高干部队伍的整体素质、改 进工作作风，注意体察民情，真正为群众多办好事，多办实事。对于各类矛盾纠 纷要适时介入，及时处置，形成一套综合预防和处置群体性事件的有效机制，以 真正维护边疆民族地区群众的根本利益。 同时，建议利用公安、国安系统已经建立起来的预警网络平台，通过专业的 社会心理监测指标和冲突预警系统的先进技术，分析、预测各种社会心理行为， 建立健全多方位、多层次信息网络和反馈制度，有针对性地对及时发现的群体性 事件采取相应的措施，将群体性事件预警机制的建立法制化。此外，政府应建立 比较完备的边疆民族地区群体性事件信息分析及发布制度，掌握信息主动权，要 耐心疏导不明真相的群众，防止事态升级、扩大。对于违反规定的预警信息的不 及时、不正确发布要严格追究责任。 其次，，要对事中化解、控制机制进行规范。 其次，要对事中化解、控制机制进行规范。当前，我国边疆民族地区群体性 化解 时有发生，加之一些境内外敌对势力千方百计地插手、企图激化矛盾以破坏边疆 民族地区民族团结、百姓安居乐业的大好局面。因此，处理边疆民族地区的群体 性事件一定要坚持疏导、化解，做好应急处置的充分思想准备、工作准备、法律 准备和装备准备,防止举措失当而导致事态蔓延扩大。边疆民族群体性事件一旦 爆发，一定要迅速启动应急预案，本着“化解矛盾、平息事态、减少损失、维护 稳定”的原则，应急指挥系统要做好统一指挥、责任分工，按照分级、分地管理、 负责的原则，各司其职、各尽其责 ；应急处理队伍要训练有素、快速出击，要 明确队伍介入的条件和执法权限，不能仅靠行政命令来决定应采取的措施，要切 实提高处置能力。地区的相关部门领导要亲临一线、抓住适当时机和聚集群众进 行接触和交流，进行平等对话，提高指挥艺术和处置水平。对于民族群众提出的 问题要尽量从政策及法律角度给予当场解答以缓和、稳定、控制局面。只有提高 民族地区基层部门对群体性事件的预控能力，才能大大降低群体性事件的发生 率。 再次，事后的处置机制要妥善、到位。 再次，事后的处置机制要妥善、到位。边疆民族地区的群体性事件的处置极 为关键，一旦处置不当很容易激化民族矛盾，因此，对于边疆民族地区群体性事 件的处置一定要及时化、法定化、综合化。建议设立事后处置程序，对于具体的 处置工作的方式和步骤要从法律上予以明确和规范。 对于这种属于人民内部的矛

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盾，在事后的处置中一定要认真调查取证、进行分类梳理、全面掌握事件诱发的 根本原因及其真实目的，为解决矛盾获取准确、详实的第一手材料，为下一步处 理提供可靠依据。同时，还需综合运用政治、经济、行政、法律的手段，根据边 疆民族地区特殊的历史、 文化传统灵活对待， 以达到法律效果与社会效果的统一。 事件的基本事实查清后，对于属于民族群众的正当诉求的，一定要稳定其情绪， 引导他们通过正确的方式解决问题，合理的要求要给予解决；要依法对事件的主 要责任人作出处罚， 对于少数别有用心的煽动者及敌对分子， 要查清其犯罪事实， 严格依照法律给予严厉打击，增强处置的有效性。 要重视民族地区基层调解组织的作用，对于还处在爆发初期的群体性事件， 要做好民族地区特有的治保、调解工作，在实践中要注重吸收在各民族地区中政 治素质、法律知识水平高、具有威信的调节人员，依法、独立、认真完成调节工 作，从基层入手果断处置，避免事件反复爆发。 （二）加快边疆地区经济发展，重建利益共享机制 加快边疆地区经济发展， 由于边疆民族地区自然地理环境的局限， 其与全国其他地区相比经济发展水 平存在较大的差异，地区内部也呈现出经济发展不平衡的格局。因此，必须加快 地区经济发展，要始终以边疆民族地区群众的利益为根本出发点，积极改革经济 制度，完善市场体制及相关配套措施，提高资源配置和利用效率，以有效协调民 族地区的各种矛盾。同时，要防止两极分化，贫富差距过大，完善收入分配调节 机制，把维护社会公平放到更加突出的位置。 要综合运用财政、信贷、就业、扶贫开发、法律援助等手段，全面改变边疆 民族群众的弱势地位。不仅要建构公平分配的法律保障机制，消除身份限制，使 边疆民族地区群众的基本权利和基本生存条件得到保障。 更要重点加强我国社会 保障体系的建设，对于民族群众的医疗保险、养老保险等社会保险制度要通过法 制建设长效落实；完善社会救助体系和福利事业，使偏远民族地区的贫困农民能 享受低生活保障制度，为老年人、残疾人等特殊群体提供基本保障。 畅通的利益表达机制， (三) 畅通的利益表达机制，积极化解矛盾 利益表达不畅通极易导致民意转化为民怨，因此，对于边疆民族群众个人及 群体意见的表达一定要予以特别重视，不仅要积极搭建发表个人、群体意见的常 规平台或渠道， 可以通过设立请愿权或者开辟专门的发表言论场所及时疏导群众

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的不满情绪。在可控的情况下，适当放宽边疆民族地区群众的游行示威申请，以 减轻敌对情绪。同时，建立健全的法律援助体系、公共利益表达机制、权力监督 和权利救济机制，从制度层面使民族群众宣泄渠道及权利保障机制得以完善。对 于信息的搜集、处理、发布要善于利用社会舆论和媒体传播的力量加强引导，在 信息较为封闭的边疆民族地区应普及互联网等通讯工具， 以满足民族地区群众的 知情权，增加事件的透明度，以达到利益协调和平衡，缓解矛盾的产生。 (四)转变政府部门工作作风，提高工作效率 转变政府部门工作作风， 政府部门工作作风 要从源头上预防和减少边疆民族地区矛盾纠纷的发生， 首先要转变政府部门 的工作作风。 作为民族地区的领导干部， 一定要深入基层， 认真听取群众的意见， 对于群众最关心、最直接、最现实的利益问题要尽快解决，努力把矛盾消除在萌 芽状态。 同时， 要加强廉政勤政建设， 树立在群众中的威信， 才能在发生问题时， 得到群众的理解和支持。在处置中不仅要严格落实责任，提高工作效率，还要及 时发现处置工作的失误与不足，主动接受公众的监督，快速及时纠正错误，把预 防调处工作真正做细做实。

在我国构建社会主义和谐社会的大背景下， 一定要特别重视边疆民族地区的 发展，针对边疆民族地区群体性事件的发生要有独特的防控机制。由于边疆民族 地区的特殊性，对此的重视不仅关系到我国的边疆地区的安全、政治的稳定和经 济发展大局，对于构建整个社会的和谐也具有十分重大的意义。为了最大限度地 减小此类事件的现实危害和不良影响，必须快速有效、稳妥合法地进行防控。要 从政治、经济、文化、法律等角度对边疆民族地区的群体性事件进行定性、分类 和分阶段的深入系统研究，并要做好长期预控的准备，多措并举，切实建立起符 合我国边疆民族地区实际情况的，与民族历史、政治、经济文化传统相适应的群 体性事件防控体系。 新疆民族大学 xxx

2010．06.20

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