破除潜规则：论必须强化监督机制

　　[论文摘要]潜规则所导致的严重社会危害已是众所周知的事实。破除潜规则必须强化现有监督机制，建立一套严密的监督体系，由此隔阻潜规则发生、存在、壮大的空间，使之彻底丧失生存的土壤。

　　[论文关键词]潜规则 强化 监督机制

　　3月28日国务院办公厅发布了《国务院工作规则》，即国务院行政权力运行58条。规则触及了国务院及各部门要改革和规范公务接待工作，不得违反规定用公款送礼和宴请，不得接受地方的送礼和宴请，要严格执行改进工作作风、密切联系群众和廉洁从政的各项规定，切实加强廉政建设和作风建设。可见破除潜规则是我国政府打击犯罪，反腐倡廉的一项重要课题，更是我国法治化建设的一项迫在眉睫的重大任务。

　　一、潜规则之概述

　　（一）潜规则的概念及特征
　　“潜规则”一词最早是由吴思先生在2000年提出来的，吴思关于潜规则的定义是：①潜规则是人们私下认可的行为约束；②这种行为约束，依据当事各方的造福或损害能力，在社会行为主体的互动中自发生成，可以使互动各方的冲突减少，交易成本降低；③所谓约束，就是行为越界必将招致报复，对这种利害后果的共识，强化了互动各方对彼此行为的预期的稳定性；④这种在实际上得到遵从的规矩，背离了正义观念或正式制度的规定，侵犯了主流意识形态或正式制度所维护的利益，因此不得不以隐蔽的形式存在，当事人对隐蔽形式本身也有明确的认可；⑤通过这种隐蔽，当事人将正式规则的代表屏蔽于局部互动之外，或者将代表拉入私下交易之中，凭借这种私下的规则替换，获取正式规则所不能提供的利益。[1]根据吴思先生的叙述，笔者将潜规则的概念概括如下：潜规则是隐藏于社会正式规则之下，背离社会正义观念或正式制度，以获取最大私利为最终目的并能够在社会大行其道的一种行为约束。
　　潜规则具有如下特征：（1）隐蔽性。这是潜规则首要的也是最典型的特征。潜规则之“潜”，即“私下”、“隐蔽”、“暗地”。潜规则的行为主体、行为方式、行为内容及结果都是非公开的，它深藏于人们的行为之中，不能见诸于公众，具有很强的隐蔽性。（2）不正当性。这是潜规则的本质特性。吴思先生本人明确表示：一般来说，潜规则都在违法。否则为什么要‘潜’呢？因此，遵从吴思及潜规则之本意，我们认为，不正当性是潜规则应有之意。正因其具有不正当性，才一直为人们所诟病。因此我们在探讨潜规则有关问题时，必须首先将正当、合规则的行为排除在外，正本清源，才能正确地审视和治理潜规则。（3）私利性。这是潜规则的目的性特征。潜规则的出发点和终极目标就是通过趋利避害的计算而获取最大的私利。潜规则是一种个人利益追逐或自我保护机制，它是“个人理性的产物，其价值取向是个人利益或小团体利益”。（4）普遍性。这是潜规则的表象特征。潜规则虽然“潜”于世，具有很强的隐蔽性，但是，其“规则”内容谁都明白，它往往比明文规定的规章制度还要厉害，人们都在默默恪守、心照不宣地维护它，它就像一股黑色暗流，在现实社会中肆意涌动。
　　（二）潜规则引发的社会危害
　　与上述特性相适应，潜规则的危害主要表现为：（1）导致公平、公正缺失。潜规则的终极目的是维护个人私利或“小圈子”利益，为达目的，行为人就会不择手段通过不合法不公平的手段获取，损害了社会公平，侵害了他人公平竞争的权利。（2）致使机构低效、涣散。随着法治化进程的推进，我国法律制度已经相对完备。现有立法涉及各个领域，涵盖了社会生活的方方面面，“有法可依”的局面已然形成。但同时，，潜规则也出现在一些立法、执法和司法的各个过程。（3）促使违法、犯罪增长。首先，由于潜规则具有不正当性，很多潜规则本身即是违法犯罪行为，加上“潜规则”的“黑洞”逻辑，不管多么纯正、善良的人，只要到那个“圈子”里面，难免有被“同化”的可能，促使违法犯罪迅速攀升；其次，潜规则具有很强的示范功能。“如果社会上一部分人的非正义行为没有受到有效的制止或制裁，其他本来具有正义愿望的人就会在不同程度上效仿这种行为，乃至造成非正义行为的泛滥。”一旦有人运用潜规则取得成功，效仿者众多，加之潜规则的约束性和顽强的生命力，一般人不敢、不能或不会揭发披露潜规则。

　　二、破除潜规则必须强化监督机制

　　潜规则极大损害了社会的公平正义，促长了违法犯罪现象的发生，其严重的社会危害性已是众所周知，不言而喻。而如何有效破除潜规则，已成为我国法治化建设的一项重大课题。笔者认为：破除潜规则关键在于强化监督机制。
　　（一）监督机制之现状
　　我国现行监督体制由纵向看可分为：党内监督，即对党的各级组织和党员的言行的监督；国家监督，即国家机关对一切单位、组织和个人实施法律活动的监督；社会监督，是指社会团体组织（主要包括政治社团、舆论机构等）和公民个人依据宪法和法律赋予的广泛政治权利，以批评、建议、检举、申诉、控告等方式对各种政治权力主体进行的一种自下而上的监督，又称群众监督、公众监督，主要包括公民监督、社会团体监督以及舆论监督。
　　建立公平、公正的社会生活环境必须具备一个完善的监督机制。我国现行的监督体系基本是合理的，它具有世界上不少国家监督体系难以相比的优点。但是随着社会的发展和法治化进程的加快，现有监督体系已经难以跟上时代步伐，日益显现出它的不足和缺陷。主要存在的问题如下：1.监督机构设置不科学。首先，监督机构职能分工不明确，权责交叉。其次，监督机构缺乏应有的独立性。再次，监督主体缺乏应有的权威性。2.监督法律供给不足。主要表现在：首先，现行监督法律法规匮乏；其次，原有的监督法律法规有的失效，有的需要修改和补充。3.监督实施滞后。而从我国现行的监督体制和运行机制来看，重视事后监督，轻视事中监督，忽视事前监督。4.监督体系及其运行缺乏统领机构。首先，监督体系缺乏统领机构，造成监督无序。其次，监督运行过程缺乏统领机构，降低了监督的整体功能的发挥。

　　近代西方史学家阿克顿有句经典名言：权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。目前我国处于破旧立新的转轨时期，旧体制的思想观念在短期内依然存在，并且由于惯性还在发挥作用。改革开放以来，我国逐步形成了中央向地方放权、政府向社会和企业放权的改革模式，与此同时，监督和约束机制无法有效跟进，出现了权力失衡现象。在权力缺乏监督，明规则存在缺陷，再加上官员道德缺陷的情形下，腐败行为就很难避免。现状是，一方面一些权力机关及其工作人员拥有相当大的权力，另一方面，这种权力并没有得到有效监督，从而导致极具社会影响力的潜规则得以出现。由此可见，对权力的制约关键还在于监督，在保持管理权与监督权的相互平衡。
　　据报道，北欧五国是世界上最廉政的地区之一，在国际有关廉政评比中一直处于最廉政的十个国家之列。究其原因，在于“全方位的监督体系，是北欧廉政建设的保证。北欧国家普遍建立起了议会监督、政党监督、专门机构监督、舆论监督、群众监督五位一体的监督体系，尤其值得一提的是它们的舆论监督和群众监督，织起一道严密的法网，做到有罪必罚，打消了贪官的侥幸心理。”因此，要强化监督，真正抑制潜规则的蔓延，必须建立全方位的监督体系，让内外监督两个轮子都转动起来，尤其要发挥社会监督的重要作用。作为在国家政治生活中起着举足轻重的重要作用的社会监督，本质上是社会成员对于政治体系的一种利益表达以及对公共利益的一种维护方式，是权力制约机制中不可或缺的重要组成部分，它是我国反腐倡廉、防止权力滥用的可靠保证。因此，全方位的监督体系，有效的监督机制才是破除潜规则的有力武器。
　　（三）强化监督机制必须解决如下问题
　　党的十八大报告提出：“建立健全权力运行制约和监督体系”、“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”这是我们党首次把“四个监督”作为一套完整的监督体系明确提了出来，在现有基础上要强化我国的监督机制必须解决如下问题：
　　1.完善法律、法规，加大监督力度
　　制定完善的法律法规，是依法行政落到实处的关键。“对于政府，法无明文规定不可为之，越权无效，放弃职权，也是失职。”借鉴发达国家政府信息公开、政务公开的做法，使之形成法律，形成制度；增强行政行为的透明度，扩大人民群众的知情权；制定的法律法规必须要有可操作性，最大限度地减少行政自由裁量权。
　　2.增强权力监督主体的独立性
　　当前，法院在行使审判权时，不仅要受地方权力机关的个案监督，还掣肘于各级地方政府，这势必给司法工作带来干扰和困难。因此，为提高司法部门执法的相对独立性，必须实行不纳入各级行政系列编制的独立的司法机构编制。各类司法机构实行独立开支预算，不再列人政府行政经费预算序列。
　　3.培育行政监督主体的监督力量
　　能不能有效地遏制行政权力的滥用，不仅取决于监督机制的完善， 更关键的是要壮大监督主体的力量，而行政监督主体的监督力量需要培育。虽然我国行政监督主体结构还是相当 完整的，有上级行政主管部门的监督，有同级党委、人大的监督，有职能部门司法的监督，有舆论的监督，但实际监督效果欠佳。这固然有深层次的体制和文化传统因素，但与监督主体法律素养不高，法制观念淡薄有关。
　　4.实现社会监督的制度化
　　社会监督是以国家机关以外的社会组织或公民为主体进行的监督。这种监督主体范围十分广泛，民主性比较突出，虽然不具有法律效力，但发挥着非常重要的作用。主要包括社会组织的监督和社会舆论的监督，社会舆论的监督主要指借助传媒手段进行的新闻舆论的监督，是最能体现社会监督的广泛性、公开性和民主性的监督，能够十分有效地影响国家机关及其工作人员的行为，起到其他监督形式无法替代的作用。因此要实现对权力的合理约束，保证权力在阳光下运行，必须完善社会监督机制，实现社会监督制度化。制度化内容如下：探索研究制定和颁布《社会监督法》，使社会监督有法可依，有章可循；建立社会监督与纪检、审计、监察等国家监督机关的对接制度；建立社会监督员制度等。