试论我国乡村基层民主政治建设

　　[论文摘要]基层民主是指人民群众直接行使民主权利、依法进行自我管理、自我服务和自我发展的主要形式，是中国特色社会主义民主最广泛的实践。基层是社会的细胞。各种社会现象都是通过基层反映出来，各种社会问题都在基层最先表现出来，各种社会冲突也可能最先在这里酝酿、爆发。所以，全面建成小康社会和构建社会主义和谐社会，重在基层，重在基础。

　　[论文关键词]乡村基层民主 现状 完善

　　党的十八大报告指出：“完善基层民主制度。在乡村社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点拓宽范围和途径丰富内容和形式保障人民享有更多更切实的民主权利。”乡村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。要全面推进村民自治，把村民自治事业不断推向深入，关键在加强和改善党的领导，改革和完善党在农村的领导方式和执政方式，加强党内民主制度建设，这对于推动农村基层民主政治建设具有根本性的作用。

　　一、乡村基层民主政治的内涵

　　（一）基层民主是宪法对人民当家作主的地位的明确
　　我国《宪法》第一百一十一条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。这就确立了我国的基层群众性自治是非政权型的，其属于不具有国家性质的自治，而是一种社会自治。
　　这种社会自治制度是基层群众性自治组织自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的方式的总和，是人民直接参与国家与社会事务的一种形式，是社会主义民主制度的一个重要方面。所谓基层民主，就是让人民群众直接参与和自己切身利益密切相关的国家与社会事务管理的政治制度和政治事件，具体体现了人民当家作主的民主权利。
　　（二）农村基层民主是社会主义民主政治建设的基础性工程
　　实现基层民主最有力的方法是基层群众自治，它有助于为社会主义的民主政治建设提供可操作的制度和技术，并培养大批组织和实施民主政治的工作者，并且使民主法治观念在广大的基层群众中得到一定程度的普及。因而，基层群众自治是群众性民主化的开始。
　　基层民主建设中主体具有广泛性。《村民委员会组织法》明确规定了，凡居住在自治区域内的全体公民，不分职业、性别、民族、种族、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，年满18周岁以上者都有权参加自治活动。这充分说明了自治主体的广泛性。正是在此基础上，中国的农民自发地创造了村民自治的基层民主管理制度，并且在实践中不断丰富和完善这一民主制度。

　　二、我国乡村民主政治建设的现状

　　（一）人文因素制约我国的农村基层民主建设
　　1.村民的文化程度以及农村人口流动的负面效应
　　我国现阶段农村基层民主建设之中之所以会出现一些问题，除了政策上的一些原因外，更多是与村民的素质有关。国家统计局2008年公布的数据显示，我国农村劳动力资源中，文盲占6.8%；小学文化程度占32.7%；初中文化程度占49.5%；高中文化程度占9.8%；大专及以上文化程度占12.%。这些数据反应了我国农村人口文化素质低的一面，就使得很多村民对民主毫无认识。
　　2.传统文化的负面无形作用
　　村民思想深处的“清官代理”和小农意识使得农民对参与政治并不感兴趣，他们追求的是有地种、有饭吃，希望清官为他们理事，而他们可以有更多的时间发家致富。对农村公共管理问题，一般情况下，他们采取应付和敷衍了事的态度。在民主选举中，他们往往会抱有一种“谁做都一样”的思想，良好的民主政治环境难以形成。
　　（二）村级事务决策——运作与制度的差距
　　村级事务决策大致可按决策内容的重要程度区分为两种类型：日常村务决策和特大村务决策。笔者通过对若干实例的考察，应当指出，村级公共决策已在一定程度的民主基础上运作，但离有关法律制度规定的要求和原则还有一段距离。这主要表现在两方面：
　　1.村民群众对重大村务决策的直接参与远未达到法律和制度规定的要求
　　首先，按照有关国家制度规定，在现阶段我国农村实行村民自治，由村民自主决定本村重大事务。但在实践中，有的村以党员为村民的“代表”，有的则以村民小组长、自然村长为村民的特殊“代表”，参与了特大事务的决策。但村民直接参与的机会在许多地区不多，而且对即便参与的群众对决策的实际影响程度有限。
　　其次，根据国家制度规定，村民会议和村民代表会议是村民直接参与本村重大村务民主决策的主要形式。但在实践中，一些村的村民会议因各种不同的原因基本不召开，而对于少数建立有村民代表会议的组织，因一年只有两三次决策活动，另外村民会议决策过程，村民代表会议民主决策功能的发挥上存在一些困难和问题，在决策实际运作中，村民代表会议的实际作用依然不大。
　　2.村领导集团决策的实践与民主决策的制度原则还有一定距离
　　根据村民自治的相关规定，村委会是村级事务民主决策的重要主体。但在实践中，存在村党支委和村委会“分工不分家”的现象。所以，制度安排中的村委会决策，在实际运作中具体表现为由“两委”组成的村领导集团的决策。

　　三、完善我国乡村民主政治建设的有效途径

　　（一）建立一套与基层民主治理相适应的文化环境和经济环境是基础
　　要想尽一切办法来提高村民素质，以便为农村基层民主建设提供良好的基础性条件。不言而喻，提高村民素质的关键在于教育。所以，一方面必须加大对教育的投资，尤其要加大对基础教育的投资，以便尽快改善基础教育设施，满足基层教育教学的基本要求。另一方面，要在促进基础教育发展的同时，采取多种形式开展村民科技培训和宣传。总之，只要有益于农民素质提高的方法和方式就要利用，从而提高农民有序参与民主建设的意识和能力。

　　（二）理顺基层组织间的关系和职能是保障
　　在现有的法律制度范围内，补充有关乡镇政权与村民自治组织的法律法规，明确乡镇政府与村民自治组织的各自权限。乡镇政府上传下达，把上级政策更加清晰细致地传达给各村，在宏观上指导村委会协助乡镇政府完成工作，并在其指导下合法合理合情地解决村务，做到政府服务，村委落实，村民实践。
　　村党组织和村民自治组织要发挥各自应有的功能，必须从制度上对其各自职权范围作出合理的界定。党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，因此，党支部要想使自己真正成为村级组织的核心，就应当避免行政化的倾向，就应当从大量日常事务中解脱出来，将主要精力放在对村的发展方向的把握上。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能由村民委员会根据法律制度自主处理。党支部的决策范围主要是：研究决定贯彻上级党委、政府的方针、政策、重大决策的具体措施；研究决定其他村级组织的协调问题；部署党组织自身建设等。村委会的决策范围主要是：研究本村公共事务和公益事业的有关问题；讨论发展生产、搞好社会化服务和维护社会治安以及村民教育管理等具体措施。村党支部委员会与村民委员会共同担负着推动农村经济社会发展和与人民群众建立起血肉联系的纽带作用。
　　（三）加强法制建设是巩固机制载体
　　应该进一步完善《村委会组织法》，要进一步明确村民自治的规模、组织形式和任期，要明确村委会、村民代表会议、村民会议之间的责权关系；在选举方面，要保证选举程序的细化，对村民委员会的产生、职责、村民的界定、选民登记、候选人提名的方式、竞选规则、投票程序、罢免条件和程序等做出更加具体的规定。有必要制定民间组织管理法，提高民间组织管理的立法层级，规范民间组织的活动。
　　保证村民自治不仅是党的主张和法律的要求，而且已经变成了广大群众的自觉行动。民主已成为一颗种子，深深地播撒在农民的心坎上，，在广大农村生根、开花、结果，深得人心，成为不可逆转的历史潮流。这很好地契合了我国乡村民主政治建设和党的“十八大”报告关于要完善基层民主制度。必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，保障人民享有更多更切实的民主权利的精神，有利于我国全面建成小康社会和构建社会主义和谐社会。