试论利益集团参与立法的影响及规制研究

发布时间：2015-02-04 16:37

　　[论文摘要]利益集团作为的产物在西方国家早已出现，并且在国家生活中起到巨大作用。伴随着我国市场经济和民主政治的发展，利益集团也开始对我国的立法活动产生影响。文章从利益集团概述，我国利益集团对立法活动产生的影响，如何对利益集团参与立法进行规制等三个方面展开论述，以实现利益集团与立法的良性互动。

　　[论文关键词]利益集团 立法 影响 规制

　　一、利益集团概述

　　（一）利益集团的概念
　　对利益集团的概念一直众说纷纭。美国学者戴维·杜鲁在《政治过程》一书中提到了利益集团，他认为“利益集团是任何建立在持有一个或更多共同看法的基础上，向社会其他集团或组织提出具体要求的集团。”在《布莱克维尔政治学百科全书》中，对利益集团的定义是：“指致力于影响国家政策方向的，但其本身并不图谋组织政府的组织。”在此基础上，本文将利益集团定义为：有着某些共同利益的人们组织起来的，试图影响国家立法和公共政策的，以实现和扩展自身利益的政治性社会团体。
　　（二）利益集团产生的条件
　　第一，社会基础。利益集团问题是市场经济发展到一定历史阶段必然要出现的一种政治现象，是市场经济作用的结果。
　　第二，政治基础。民主政治的发展为利益集团的产生创造了有利的政治环境，只有在政治制度条件允许的情况下，利益集团才有生存的空间，否则，即使存在也可能是非法的。
　　第三，思想基础。在个人主义的文化背景下，它认为每个人都有权追求自我利益，实现自我价值。并且随着个人权利观念的进一步扩展，便导致了利益集团的产生。
　　第四，社会基础。西方国家的社会结构发生巨大变化，政府职能不断扩大，延伸到了社会的方方面面，但政府无能力解决任何问题，必须依靠社会组织，这样，就为利益集团的发展提供了可靠的社会基础。

　　二、我国利益集团对立法的影响及评价

　　（一）我国利益集团对立法的影响
　　随着利益集团在我国政治和社会生活中作用日益彰显，利益集团越来越倾向于对国家立法施加影响。总体来看，各利益集团对我国立法的影响途径概括起来主要有：（1）利用本集团成员的政治地位和社会影响力影响法律、法规制定，如人大代表、政协委员等。（2）利用既定法律规则影响政府决策，如听证制度的建立和推广为利益集团拓宽了利益表达渠道。（3）求助社会精英。通过与专家、顾问团体与决策的智囊机构保持密切关系，对政策制定和决定施加重大影响。（4）利用媒体，通过舆论向政府施压。即通过报刊、广播、电视等大众传媒，向社会公开自己的利益诉求，以争取引起全社会的关注、同情、支持，从而形成公共舆论向政府施压。（5）施压性集体行动。在政府机构及主管部门面前聚集、静坐、请愿、集体上访、游行示威、非法举行集会游行、围堵和冲击党政机关甚至打伤政府工作人员等。（6）个人联系。利用家族血缘、同学情谊、地缘和社会关系等纽带接触上层决策者。这是中国各类利益集团最常用最直接的影响方式。（7）贿赂等方式。一些利益集团通过请客、送礼等方式贿赂政府官员，使政府官员在决策的过程中成为自己的代言人。
　　（二）对我国利益集团参与立法的影响评价
　　1.促进立法民主科学化。在利益集团参与政治过程中，一方面，利益集团由不同的群体组成，本身接近普通民众，利益集团的信息来源于普通民众并对普通民众的信息进行整合，将整合后的信息传递到立法部门，能够尽可能多地为政府提供信息，从而避免立法过程中的信息不对称；另一方面，一些利益集团在技术方面也有较大的优势，可以充分利用本集团成员的经验、知识和技术资源为立法者决策提供更为科学的技术支持。
　　2.促进基层民主发展。“利益集团则能够凭借其组织优势和拥有的各种资源，在决策过程中有机会赢得‘话语权’，为公民有组织地参与政治过程提供合法渠道，从而实现公民对政府决策过程的有效参与。”
　　3.维护社会稳定。社会的稳定建立在利益平衡的基础上，而利益能否达到平衡的前提是社会成员能够通过正常的渠道表达自己的利益诉求甚至是发泄心中的不满。利益集团为我国公民利益表达提供了渠道，对于梳理民意，消除社会不满将发挥重大作用。
　　当然，必须向正视西方利益集团一样，我国的利益集团由于其行为本身只为追求自身利益，在影响立法的过程中势必也会带来消极作用。具体表现在：
　　1.使立法中部门利益倾向严重。目前，我国的许多法律、法规都是由政府相关部门起草的，这使得立法过程中部门利益倾向严重。在起草和制定有关法律的过程中，为本部门争取权力，争取利益。
　　2.加剧社会不满、影响社会稳定。由于我国目前利益集团间发展不平衡，这种现状使得各个利益集团在参与政治过程中影响政府决策的渠道和能力不同，一些弱小利益集团在博弈的过程中往往得不到有关部门的重视，利益诉求难以得到反映，有可能会加剧社会不公，引发社会不稳。

　　三、对我国利益集团影响立法的规制

　　（一）对利益集团自身的规制
　　1.明确利益集团的法律地位
　　在我国，利益集团的存在已是不争的事实。利益集团要存在和发展就必须面临着一个合法性的问题，即是利益集团要获得政府的承认，它才能发展壮大。在西方，利益集团产生之初，便带有自私性与自利性，，但对待它们的态度并非是要消灭之，而是要在承认的前提下将其纳入法律的轨道，使利益集团不但是合法的而且还必须受到法律的约束。因此，要促进我国利益集团多元化局面的形成，必须给利益集团正名，用法律为利益集团的发展铺平道路，使其自身获得更大的发展空间。
　　2.改变政府管理模式
　　目前，我国政府对社团的管理主要是政府选择模式。根据我国现行的社团登记管理条例，每一个社团都必须挂靠一个行政单位。在社团准入制度上的双重管理模式，一方面使行政权力渗透到社团中，使社团丧失独立性成为“准政府组织”，另一方面，许多社团往往会因为找不到挂靠单位而无法成为合法的社团组织。这种“双重管理体制”具有强烈的国家控制色彩，体现了国家对公民社会的高度防范取向，维持国家对社团空间的有效控制是有关行政法规出台的主要目的。因此“政府必须转变对利益集团的规制与管理模式，从政府选择模式逐步过渡到社会选择模式”，为利益集团的发展拓宽空间。
　　3.培育弱势利益集团
　　在我国，弱势利益集团逐渐被边缘化，它们的利益因得不到表达，导致自身发展存在重大问题，也使得利益集团间的发展失衡，而出现大量的社会问题。因此，必须要从加大对弱势利益集团的培育，提高弱势利益集团组织化程度着手。要引导弱势利益群体向利益集团转变，并且要提高弱势利益集团的组织化程度，使它们的利益诉求得以实现。因此，随着弱势群体组织觉悟的提高，相关部门应当积极营造社会氛围，从法律、政策、舆论等角度为弱势群体主体意识增加提供外部支持。
　　4.推行立法回避制度
　　在部门立法中，往往会形成部门自身利益被违规写入法律法规，这样，就必须克服部门立法的弊端，推行立法回避制度。立法回避是避免产生“劣法”的程序性保障，有利于防止机构型利益集团立法影响的负面作用。在实践中应当“实行‘开门立法’，即是凡直接涉及某部门利益的立法起草工作，该部门原则上应当回避，不能参与更不能主持立法起草工作”。
　　（二）规范利益表达渠道
　　1.推广立法草案征求意见措施
　　大力推广立法草案征求意见讨论的措施，立法机构通过报刊、网络的形式向全社会公布法律草案，以征求公众意见。虽然这种方式一定程度上为我国公众参与立法提供了渠道，但“这种形式缺乏程序保障和透明度，缺乏制度化的法律机制。对于哪些立法草案属于应进行全民讨论之列，哪些又不属于此列，并没有合理合法的依据”。因此，必须使立法草案征求意见的做法制度化，使利益集团的意见能被有效地吸收。
　　2.加强立法听证制度
　　立法听证制度为利益集团参与立法提供了重要渠道。“立法听证增加了立法的透明度，使对立法草案的不同意见，来自不同的观点，摆在桌面上，更重要的是立法听证为普通民众和弱势群体提供了一个表达的途径和场所，也给立法者了解各方面的意见，获得较全面的立法信息提供了途径和场所。”但是，我国的立法听证制度存在一些问题。一方面，立法听证比较侧重于行政立法领域，所起到的作用非常有限。因此，有必要使听证的范围涵盖法律、行政法规、地方性法规和规章的起草与制定，使其上升为《立法法》的基本原则。另一方面，程序不完善，可操作性不强，听证结果得不到重视。需要通过制定《立法法》实施条例或实施细则之类的规范性文件，将立法听证制度法律化、系统化，对立法听证的程序、听证组织、参加者的权利义务、听证结果处理等内容在法律中予以明确，从而确保听证具有现实的可操作性。
　　3.发挥新闻媒体的利益表达功能
　　目前，我国的新闻媒体在利益表达的过程中存在着种种困境。一方面，新闻媒体在利益表达过程中。往往在无形之中成为党政领导等执政精英的利益表达工具。另一方面，新闻媒体热衷于为总体性精英表达利益，而忽视普通公众特别是弱势群体的利益表达要求。因此，有必要出台相关的法律法规，将新闻媒体的利益表达行为纳入到法律范围内，使新闻媒体在法治化框架内表达利益、反映利益冲突。

 

 

本文编号：13925