两权分离制度_国际制度设计的领导权分析

发布时间：2016-11-21 19:10

  本文关键词：国际制度设计的领导权分析，由笔耕文化传播整理发布。

主页 > 评论 > 世界经济 > 国际制度设计的领导权分析

国际制度设计的领导权分析

[摘要]关于国际制度设计的理论分析中，有几个具有政策参考价值的要点。第一，国际制度的设计需要有一个具有承担相应成本意愿和能力的国家来发挥领导作用，引领和协调诸多国家之间的合作。第二，发挥领导作用的国家应认识到众多参与者之间会出现策略分化，因而需要争取追随者，也需要允许搭便车者的参与，并在制度设计的不同环节灵活地调整策略。第三，应该注意具体分析领导权竞争的不同特征，充分利用参与者之间的策略分化，扩大在参与者中的支持，增强在领导权竞争中的主动权。 Piffle365.com

　　（世经评论·北京）
　　一、问题的提出
　　
　　２００８年金融危机以来，世界经济一直振兴乏力，既有的主要全球经济治理机制不仅难以有效地推动危机的化解，而且世界贸易组织（ＷＴＯ）和国际货币基金组织（ＩＭＦ）还出现了机制优化缓慢和规则更新滞后等问题。在不少学者看来，二战后美国领导建立的国际政治经济制度，不仅面临着新兴国家崛起的冲击，而且存在诸多内在的治理难题，出现了“治理失灵”问题。为此，美国政界和学界出现了重塑既有国际制度和规则的声音。在实践层面，美国试图通过推动“超区域贸易协定（ｍｅｇａ?ｒｅ?ｇｉｏｎａｌｔｒａｄｅａｇｒｅｅｍｅｎｔ）”来更新国际经贸规则。
　　
　　与此同时，中国开始积极参与国际经济治理机制的改革，实现了从加入ＷＴＯ初期的“与国际规则接轨”到“统筹国际国内两类规则”的重大理念转变与创新。中国提出“不能当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者”，并积极争取全球经济治理“制度性权力”。在实践层面，中国还逐渐调整了周边外交政策，着重倡议并推动建立亚洲基础设施投资银行等经济合作机制。 Piffle365.com
　　
　　中美两个大国在国际经济治理方面的上述倡议和行动具有某种竞合关系，都共同指涉国际制度设计这一关键问题。具体而言，在这一革旧立新的制度设计过程中，决策者和公众一般比较关心谁的倡议更有可能被采纳，制度安排更符合谁的偏好以及谁更能影响制度的运作等问题。例如，在金砖国家开发银行和亚洲基础设施投资银行建设过程中，出资份额的分配、机构总部的选址和机构主要管理人员的遴选等，往往成为公众判断哪个国家在新国际制度中更具影响力的关键指标。这些问题本质上反映的是制度设计的领导权（ｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ）问题。那么在国际制度设计过程中，领导权问题何以出现？又如何影响制度设计活动？
　　
　　本杰明科恩（ＢｅｎｊａｍｉｎＪ．Ｃｏｈｅｎ）在对国际政治经济学（ＩＰＥ）发展史进行总结时认为，作为ＩＰＥ学科重要组成部分的国际制度研究有两个关键难题，即供给难题（ｓｕｐｐｌｙｐｕｚｚｌｅ）和遵约难题（ｃｏｍｐｌｉａｎｃｅｐｕｚｚｌｅ）。供给难题就是指国际制度如何被创设出来。２０世纪７０８０年代美元危机、石油危机和争取国际政治经济新秩序斗争等此起彼伏，美国在战后建立起来的主要国际政治经济制度受到严重冲击。在此背景下，学科关注对象从具体的国际组织转向抽象的国际机制。但是，受当时国际政治经济现实和理论争论的影响，相关研究集中在国际制度的“有效性”问题上，其中以奥兰扬（ＯｒａｎＲ．Ｙｏｕｎｇ）为代表的部分学者重点关注国际制度的创设问题。 Piffle365.com版权所有
　　
　　冷战结束之后，世界范围内出现了区域合作浪潮，其中比较突出的是欧洲一体化的深化与东亚区域合作的启动。不同议题领域与层次的区域性制度安排是区域合作的重要依托，而且政策和理论讨论都无法回避领导权问题对区域合作制度建设的影响。例如，在欧洲区域合作中，法德两国一直被视为推动一体化的领导核心。与欧洲的经验不同，在东亚区域合作的制度建设过程中，实力相对较弱的东盟至少在名义上发挥着领导作用。中国一直明确支持东盟在东亚区域合作中的领导角色，但相关大国之间的领导权竞争仍不可避免，并深刻地影响着东亚区域合作的走向。有研究认为，现阶段东亚地区出现了“制度过剩”困境，一个主要原因即为大国对区域合作领导权的争夺。东亚区域合作的相关各方对区域制度建设有着不同的偏好和利益诉求，各方都致力于推动建立符合自己偏好的区域制度，结果导致多种区域经济合作制度并存。

派智库-Piffle365.com

　　
　　受全球和区域层面制度建设等丰富实践活动的驱动，国际制度的理性设计研究兴起，这是国际制度设计研究系统化、理论化的一个新起点，开启了制度设计的不同研究方向。本文在既有理论研究的基础上，集中关注制度设计中的领导权问题。通过总结相关研究，我们可将领导权影响国际制度设计的理论类研究大致分为三类：一是合作与制度设计需要领导权，二是领导权的不同类型对制度设计的影响，三是领导权在合作或制度设计中的作用方式。
　　
　　（一）国际制度设计需要领导权的存在
　　
　　罗伯特基欧汉（ＲｏｂｅｒｔＯ．Ｋｅｏｈａｎｅ）在论证霸权与国际合作的关系时，认为不仅要理解霸权国家建立国际制度的动因，还要解释其他国家在创建国际制度时为什么服从霸权国家的领导。他进一步指出，霸权国仅依靠物质力量优势难以建立有效的领导，还需要用自己偏好的规则来规范其他国家的行为。不过，基欧汉并没有具体论述领导权问题以何种方式影响国际制度的产生，而是转借“功能理论”，演绎出国家在合作中面临信息难题，从而产生了对国际制度的需求。但是，正如批评者所指出的那样，需求并不会自动产生供给，因为供给本身就是有待于解释的集体行动过程。

Piffle365.com

　　
　　正因如此，基欧汉也认识到“需求说”不能充分解释国际制度的创设。他承认，国家需要有动机和能力才会“投资”创建国际制度，其前提是承担成本的国家预期可以从其所创建的制度中得到额外的收益。
　　
　　约翰伊肯伯里（Ｇ．ＪｏｈｎＩｋｅｎｂｅｒｒｙ）集中探讨了国际制度创设中霸权国家的作用。他指出，美国在领导构建战后世界秩序过程中，建立了涵盖政治、安全和经济等领域的国际制度，这些制度安排至今仍是美国全球霸权的重要支柱。因此，他认为霸权国在制度设计方面发挥领导作用，决定制度安排的基本结构和形式。伊肯伯里将霸权国领导建立国际制度的过程称为“制度交易（ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｂａｒｇａｉｎ）”，他认为在体系性战争之后，霸权国为保证自己的权力地位，需要建立合法秩序以减少采取强制措施。他的逻辑是，强国希望降低其他国家的遵从成本，弱国希望降低安全成本，强国通过限制自身行为和提供稳定的秩序，换取弱国对强国所主导国际制度的接受。

Piffle365.com

　　
　　奥兰扬也强调国际制度创设中不可缺少领导权，并从集体行动理论出发论证国际制度创设中领导权的作用。他认为，国际制度创设是自利行为体之间解决集体行动难题的“制度性议价（ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｂａｒｇａｉｎｉｎｇ）”过程，当存在有效的领导权（ｅｆｆｅｃ?ｔｉｖｅｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ）时，该讨价还价的过程更有可能达成一致。拥有领导权的行为体，通过设计合作方案与寻找利益共同点等方式发挥作用，而不是使用强制力，也不试图单方面提供公共产品，其目的是创设对自己有利的制度安排，或者在制度创设过程中获得声誉与更多的回报。总之，奥兰扬认为有效领导权的存在有助于解决讨价还价中的不确定性等问题，有助于促使妥协方案的形成，从而使得制度创设更容易实现。
　　
　　（二）领导权的不同类型对制度设计的影响 本文来自派智库
　　
　　在制度创设需要有效的领导权等研究基础上，奥兰扬将“制度性议价”过程中的领导权区分为结构型（ｓｔｒｕｃｔｕｒａｌ）、企业家型（ｅｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｉａｌ）和智力型（ｉｎｔｅｌｌｅｃｔｕａｌ）三类。在他看来，结构型领导通过将物质资源转化为讨价还价的手段来影响制度的创设；企业家型领导通过谈判技巧促使国际制度在讨价还价过程中形成；智力型领导则是通过提供知识和信息来塑造参与者在议价过程中的预期。他认为，领导权的存在是“制度性议价”能够取得成果的前提条件，而且在制度创设过程中仅仅依靠任何一种类型的领导权都不充分，需要议价手段、谈判技巧和知识创新等方面综合起来发挥作用。
　　
　　（三）领导权在国际合作或制度设计中的作用形式
　　
　　乔纳斯陶伯格（ＪｏｎａｓＴａｌｌｂｅｒｇ）认为，在国家之间为达成合作而进行谈判的过程中，存在议程失灵（ａｇｅｎｄａｆａｉｌｕｒｅ）、谈判失效（ｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎｆａｉｌｕｒｅ）和代表性不足（ｒｅｐｒｅ?ｓｅｎｔａｔｉｏｎｆａｉｌｕｒｅ）等难题。具体而言，议程失灵是指由于议程过度拥挤或议程易变导致谈判难有进展。谈判失效是指由于参与谈判者的真实偏好被谈判者采用的策略所隐藏或扭曲，导致各方难以辨识和找到潜在的能够达成一致的方案，从而使谈判相持不下，甚至陷于停顿。代表性不足是指一群密切联系和依存的谈判者，他们谈判的结果不仅取决于集团内部的博弈，还会涉及与第三方的谈判，这就需要集团中有愿意充当集团整体利益的代表。解决这些难题需要某个国家（个人）发挥领导作用，进行议程管理（ａｇｅｎｄａｍａｎａｇｅｍｅｎｔ）、过程协调（ｂｒｏｋｅｒａｇｅ）和代表整体利益（ｒｅｐｒｅｓｅｎｔａｔｉｏｎ），促使谈判达成最佳结果。 派智库：政经资讯专家
　　
　　（四）对既有研究的评价
　　
　　上述相关研究都表明，国际制度设计的实现需要领导权的存在。在此前提下，有的研究分析了行为体承担领导权的成本收益，有的区分了领导权不同类型的作用，有的明确了领导权在促进国际合作中的作用方式等。可以说，既有研究包括了领导权如何影响国际制度设计这一问题的主要方面，但也存在需要进一步明晰和深化之处。
　　
　　首先，在既有研究中，领导权的概念界定比较模糊。基欧汉和伊肯伯里都将“霸权”与“领导权”等同使用，没有明确区分两者之间的关系。实际上，霸权与领导权应是两个不同的概念。例如，一般认为东盟在东亚区域合作中发挥领导作用，但东盟并不是东亚区域的霸权。在奥兰扬的研究中，他更多地将领导权视为解决集体行动难题的能力。因而，进一步研究领导权问题与国际制度设计的关系，需要明确领导权的本质、要素和类型。其次，对领导权问题在国际制度设计过程中何以出现这一关键问题，既有研究并没有给出系统的解释。领导权发挥作用的前提是必须存在追随行为，即国际制度有效设计的必要条件是国家之间出现行为分化。既有的相关研究着重论述了领导权存在的重要性，说明了成功的国际制度设计需要领导权，但有需要并不意味着领导权就会自动形成。因而，进一步研究必须说明在制度设计过程中领导权得以出现的基本逻辑。

本文来自派智库

　　
　　最后，对领导权在制度设计不同阶段的作用区分，既有研究关注相对不足。在奥兰扬的论述中，领导权类型不同实际上就是策略不同。乔纳斯陶伯格从整体上论述了对领导权的需求和不同领导策略的作用。换言之，他们都将国际制度设计看作一个整体。但正如奥兰扬自己所指出的，，国际制度设计是一个“讨价还价”的集体行动过程，该过程存在不同的阶段性机理，领导权的作用方式必然呈现差异。所以，后续的研究应将过程进一步细分，探讨不同阶段的领导权的主要影响方式。
　　
　　因此，本文将在界定领导权概念的基础上，分析国际制度设计过程中领导权问题出现的原因，进而探讨不同设计阶段领导权的主要作用方式。笔者不试图提出因果关系解释或新的分析路径，而是在既有研究的基础上，就领导权问题对国际制度设计的影响，总结出比较系统的分析框架。

派智库：政经资讯专家

　　
　　二、国际关系中领导权的概念
　　
　　不同理论视角对国际制度本质的认识不同。本文将先说明所采用的现实主义视角对国际制度本质与特征的认识，进而以此为前提，进一步推论和界定国际制度设计中领导权的本质、要素和类型。
　　
　　（一）权力政治视角中的国际制度
　　
　　对于国际制度的性质，学界一直存在争论。归纳起来，大致有四种不同的观点。第一，国际制度自主起作用，它可汇聚和促进成员的利益，影响国家的行为选择。第二，国际制度是国家的工具，附属于权力结构。第三，国际制度为中间变量，介于权力、利益与国家行为之间。第四，国际制度为一种社会环境因素，通过社会化机制改变国家的行为。关于国际制度设计，也有权力政治路径、理性设计路径和建构主义路径。本文探讨领导权与国际制度设计，属于权力政治路径。从权力政治角度看，国际制度有三个方面的内涵。首先，国际制度的核心是行为规则，其中关键部分为关于权利和义务的规则。国际制度不同于国际规范，后者是国家交往中适当行为的原则，一般具有持续性和普遍性。而国际制度是某一特定时期和议题领域的规则体系，随国家需要的变化而调整。其次，国际制度是国家之间用以维持或促进合作，从而解决共同问题的一种手段。它能促进合作，但并不能确保国家之间的合作，有时候围绕国际制度中权力和利益的分配，甚至会引发冲突。最后，国际制度是国家之间基于权力与利益互动均衡的结果。从这个角度看，现实主义者一般认为“国际制度主要服务于国家利益而非国际利益”，“强国以符合自己需要的方式利用制度”，“弱国很难以自己的方式建立为自身利益服务的制度”。例如，在贸易领域，ＷＴＯ贸易争端机制虽然制定了严格的程序，但也不乏“迁就强权”的案例。当然，我们也应看到，国际制度对强国也有一定的约束作用。 内容来自Piffle365.com
　　
　　根据现实主义对国际制度本质的理解，我们可以推论出国际制度具有功能性、分配性和非中性三种特征。第一，国际制度的功能性，即国际制度具有满足国家某种需要的功能。这是国际制度本身的价值所在，也是国家愿意通过协调建立国际制度的主要原因。功能主义理论认为，国际制度可以降低交易成本、减少不确定性和促进合作。这与制度经济学中关于制度功能的看法相似，比如，道格拉斯诺思（ＤｏｕｇｌａｓｓＣ．Ｎｏｒｔｈ）认为“制度通过为人们提供日常生活的规则来减少不确定性”，“制度通过其对交换与生产成本的影响来影响经济绩效”。当然，一种国际制度能否发挥其应有的功能，主要取决于建立它的国家是否愿意支持和遵守该国际制度，而非取决于该制度本身有多么科学或精妙。
　　
　　第二，国际制度的分配性，是指国际制度影响参与国（甚至非成员国）的利益得失。在既定的国际制度下，成员之间权利和义务的分配、成本和收益的分配等都已经体现在规则之中。分配性的另一层含义体现在制度成员与非制度成员之间，非制度成员无法享有制度成员拥有的便利或者益处。显然，这种“分配性”以权力为基础，而非仅依靠条文规定就可实现。 内容来自Piffle365.com
　　
　　第三，国际制度的非中性，是指制度对参与者的影响存在差异。由于参与者的利益诉求存在差异，实现目标的能力也不同，即便是“公平”的制度安排，实际上对成员获益的影响也会不同。“在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的东西，而那些已经从既定制度中、或可能从未来的某种制度安排中获益的个人或集团，无疑会竭力去维护或争取之。”因此，“规则不可能完全顾及每一方的利益。这也就是为什么每个国家在参与全球化过程中都力图最大限度地影响国际经济规则制定的原因所在”。
　　
　　总之，国际关系中国家之间实力的差异和国际制度的分配性及非中性使得国际制度设计过程中充满斗争与妥协，而几乎所有重要的国际政治经济制度都是国家之间权力和利益均衡的产物。
　　
　　（二）国际关系中领导权的概念界定

内容来自Piffle365.com

　　
　　“领导”和“领导权”经常出现在国际关系的文献讨论之中，对它们的界定和认识也多种多样。有些学者直接将领导权看作霸权的专利，或者将二者等同。也有些学者将“领导权”与“主导权”交替使用。这三个概念有相似之处，也存在差别。由于“领导权”是本文的核心概念之一，我们需要对其进行清晰界定，明确它的本质、要素和类型。
　　
　　查尔斯金德尔伯格（ＣｈａｒｌｅｓＰ．Ｋｉｎｄｌｅｂｅｒｇｅｒ）在与主导、支配（ｄｏｍｉｎａｎｃｅ）相比较基础上来界定“领导权”，他认为如果一方可以不考虑另一方的需求而武断地控制另一方，那么就拥有主导权。不同于主导权，领导权是一国通过施加压力或利益诱导从而获取其他国家追随的能力。罗伯特吉尔平（ＲｏｂｅｒｔＧｉｌｐｉｎ）出于理论构建需要将“领导”替换成“霸权（ｈｅｇｅｍｏｎｙ）”，实际上对二者没有做仔细的区分。对此，戴维莱克（ＤａｖｉｄＡ．Ｌａｋｅ）认为“霸权稳定论”不是一个单一的理论，而是由“领导理论”和“霸权理论”两个部分组成。其中，“领导理论”的基础是公共产品理论，关注的是如何维持国际秩序的稳定和开放。对于莱克的这一分类，有学者指出“公共产品式国际领导权”只强调领导国家提供公益，暗示承担国际领导的成本高昂，只有霸权国家才可以担当。这必然忽视了领导权必备的组织技巧、管理功能和体系治理等特征。

Piffle365.com

　　
　　一些学者基于二战后作为霸权国家的美国在诸多国际制度创建过程中发挥领导作用的事实，将“领导权”和“霸权”这两个概念交替使用。领导权直接或间接与霸权相联系，但二者无论是在理论上还是在现实中都是两个不同的概念。例如，有分析认为霸权是指“一个国家对其他国家具有压倒性优势和影响”，更多地体现了客观实力地位；而“领导权”则是引导和塑造集体行动的政治能力，更多地强调对集体行动的组织协调及共同目标的实现。虽然领导权要以一定的实力为基础，但并不必然要求具备超强实力。如有学者认为德国在欧洲货币体系（ＥＭＳ）建立过程中，扮演的并不是霸权或主导权的角色，而是发挥引导、协调、塑造和承担一定成本的领导角色。
　　
　　基欧汉也观察到，解决世界政治中集体行动难题需要有国家发挥领导作用，以促进合作和全球问题的解决。领导国家通常通过建立多边国际制度使其他国家分担责任和成本。即便如此，在某一领域拥有领导权的国家仍将付出额外的成本，尽管它们倾向于回避这种负担。特别是在民主国家，在没有直接外部威胁的情况下，民众通常不情愿为维持国际领导权而付费。且不论领导国家的政治制度与对外合作行为之间的关系，基欧汉至少指出了在国际事务的集体行动中领导权的一般性意义：第一，某一议题领域存在一个领导国家进行引导和协调有利于解决集体行动难题。第二，领导权一般针对国际多边场合而言。第三，领导权是有成本的，即需要多付出，但他并没有进一步论述相应的收益问题。 派智库-Piffle365.com
　　
　　领导权的作用主要体现在集体事务之中。例如，唐世平发现，促进共同利益的制度建设领导权是国际领导权的一种表现。曹云华指出，在国际合作中领导权可以理解为“国际机制的制定者和维护者”，领导权是合作中参与国家选择的结果。庞中英认为，“一个大国在国际制度中占据影响甚至支配地位，一旦提出、支持和推动某种动议，即担当倡议者、支持者和推动者，就是发挥了领导作用”。因而，“国际领导就是对国际关系的组织、塑造和引导”。他的这种看法兼具结构性视角和行为视角，暗示大国的领导作用是能动的。
　　
　　领导权发挥作用的条件主要包括能力和意愿两个方面，其中能力是必要条件，意愿是充分条件。威廉比安科（ＷｉｌｌｉａｍＴ．Ｂｉａｎｃｏ）和罗伯特贝茨（ＲｏｂｅｒｔＨ．Ｂａｔｅｓ）认为，领导权的作用取决于其塑造互动环境的能力及为追随者提供激励的功能。伊肯伯里也认为，国际关系中领导权是“一国为了实现集体目标而使用自身权力资源组织协调（ｏｒｃｈｅｓｔｒａｔｅ）集体行动的能力”，其关键要素是权力（ｐｏｗｅｒ）和目的（ｐｕｒｐｏｓｅ）。在他看来，领导权只不过是对权力的更为高雅的描述，行使领导权既包括使其他国家做其不想做的事情，也包括直接或间接地塑造其他国家利益偏好与行为，使其他国家按照领导国家的需要界定其利益与政策目标。根据这种看法，这需要领导国家具有规划设计关于适宜和有效政治秩序的能力。也有学者通过研究区域合作问题而发现，区域领导国家需具备一些重要的标准：有意愿并试图成为区域合作的领导者、区域内其他国家的认可、将权力资源转化为政治手段的能力，并且，区域领导国家应是区域安全的维护者和区域经济合作规则的制定者。 派智库：政经资讯专家
　　
　　对于领导权的类型，学界有一些不同的划分方法。奥兰扬将领导权分为结构型、企业家型和智力型；罗伯特基欧汉和约瑟夫奈（ＪｏｓｅｐｈＳ．Ｎｙｅ）将领导权分为霸权领导、单边主义领导和多边主义领导；约翰伊肯伯里将领导权分为结构型领导（ｓｔｒｕｃｔｕｒａｌｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ）、制度型领导（ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ）和情境型领导（ｓｉｔｕａｔｉｏｎ?ａｌｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ）；阎学通借鉴荀子的思想，将领导权的性质分为强权、霸权和王权。
　　
　　以上对领导权的类型划分，实质是领导权的不同作用方式，虽然角度不同，但存在相似之处，大致可归为物质实力型、组织技巧型和观念塑造型三类。领导权概念的总结与辨析通过以上不同观点，我们发现，多数学者认为国际关系中的领导权存在于引导、协调和塑造国际事务的集体行动的过程中，其作用方式包括强制、议程设置和观念塑造，具体的策略有发起动议、指引目标、制定规则、设定议程、协调不同利益关系、承担组织成本等。 派智库：政经资讯专家
　　
　　首先，国际关系中的ｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ这一概念具有领导地位、领导能力、领导作用等不同的表述。其中，领导地位是国家间权力排序的体现，也可成为国家对外政策所追求的目标；领导能力是领导作用的基础，不同的领导能力具有不同的资源动员和资源转换能力；领导作用是领导地位和领导能力的运用，处于领导地位的国家或机构通过不同形式实现对权力关系的调节。这三者在含义和指涉范围上略有差异，体现了ｌｅａｄｅｒ?ｓｈｉｐ的不同维度。在本文中，笔者将ｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ主要理解成领导权，但在具体分析过程中根据需要也交替使用领导作用和领导能力。
　　
　　其次，从上述讨论来看，一个国家取得和维持领导权应有三个基本要素：（１）有意愿在特定议题上发挥引导、协调和塑造的作用，并愿意承担相应的成本；（２）具有一定的实力基础，能够承担组织成本，吸引和带动其他参与者；（３）有实际的行动策略，从而影响现实的权力与利益关系。换言之，即领导权的发挥需有意愿、有实力、有行动。

内容来自Piffle365.com

　　
　　最后，领导权存在的前提是其他相关国家有意愿接受领导，没有追随就没有领导，当然获取支持的手段也比较多样，可以是利益诱导、说服，也可以是威胁或强制。
　　
　　三、国际制度设计过程中领导权问题产生的逻辑
　　
　　设计国际制度或制定国际规则是国际社会比较普遍的现象，也是充满斗争和妥协的政治过程。奥兰扬将国际制度形成的方式分为三类：自发式（ｓｐｏｎｔａｎｅｏｕｓｏｒ?ｄｅｒｓ）、谈判式（ｎｅｇｏｔｉａｔｅｄｏｒｄｅｒｓ）和强加式（ｉｍｐｏｓｅｄｏｒｄｅｒｓ）。在国际关系实践中，国家之间长期互动而形成并被广泛接受的一些惯例性规则，是自发式的国际制度形成方式。与国家的政治或经济利益密切相关的国际制度一般经由谈判产生，如多边贸易体制和联合国海洋制度等。在实力严重不对称时，强国将对自己有利的国际制度强加给相关国家，也是其维护自身利益的常见手段。如上文所述，在这些议价的过程中，领导与追随的关系模式形成，是一项制度设计得以实现的关键。需要从逻辑上说明的问题是，领导与追随的关系模式是如何形成的？领导权的存在如何保证制度设计的实现？

Piffle365.com

　　
　　（一）国际制度设计过程中行为体的异质性与策略分化
　　
　　肯尼思华尔兹（ＫｅｎｎｅｔｈＮ．Ｗａｌｔｚ）对国际关系中一国发挥领导作用的机制和原因有着非常深刻的论述。他指出，在自助系统中，当大国均势比较稳定时，国家对相对收益的忧虑会减缓，拥有实力优势的国家能够领导或促成集体行动，即便其他国家会因此获得相对占优的收益。全球问题需要多个国家共同合作解决，问题在于由谁来提供解决方式和承担主要成本；如果没有国家发挥领导作用并形成领导与追随的合作关系，全球问题就难以解决。从这些论述可以推论，在无政府状态的自助系统中，一国领导集体行动需要满足两个条件：一是大国间形成稳定的均势，大国战略关系比较稳定；二是领导国拥有巨大的权力优势，即便其他国家从集体行动中获得更多收益，也不会改变权力对比关系，也即该国的权力地位和安全不受损害。基欧汉也提到了霸权国愿意领导的动机问题，试图从“愿意去领导和有能力去领导”的角度理解霸权，并提出应该探讨在什么条件之下霸权国家会致力于规则和制度的建设以及其他国家为什么会服从领导。

Piffle365.com版权所有

　　
　　曼瑟奥尔森（ＭａｎｃｕｒＯｌｓｏｎ）的集体行动理论发现，克服难题的主要方法为缩小集团规模和提供独立的选择性激励。就缩小集团规模而言，在国际制度设计中，采用“俱乐部模式”或者提高加入的条件是比较常见的选择。至于选择性激励的途径，奥尔森提出了“社会压力”和“社会激励”等方式。与奥尔森的观点类似，玛莎芬尼莫尔（ＭａｒｔｈａＦｉｎｎｅｍｏｒｅ）和凯瑟琳辛金克（ＫａｔｈｒｙｎＳｉｋｋｉｎｋ）认为在国际层面也存在“群体压力”的现象。这种压力的确会影响国家的行为，但是我们也需要意识到，无政府状态下，只有这种压力很难直接对国家行为产生实质影响。从历史和现实看，在围绕霸权国的不对称合作中，霸权国家往往会提供选择性激励，这种策略因为有霸权国的权力为基础而具有效果。
　　
　　也有一些经济学的研究采用博弈论等方法来论证领导者存在对于克服集体行动问题的必要性，并通过行为体之间异质性推导出行为体在互动过程中会出现策略的分化。异质性指互动过程中行为体的实力、偏好和知识等存在差异，行为体会根据各自情况和需求来选择自己的策略，例如领导、追随和搭便车等。其中，特定行为体基于实力和利益考虑主动发起、组织和协调行动，并愿意承担额外的成本，使集体行动得以启动。有学者认为，“只有参与者没有组织者的集体行动永远不可能实现”，因为领导权的存在对集体行动的启动具有重要作用。有学者将领导权本身定义为“一种提供公益的能力”。当然，发挥领导作用需要付出额外的成本，但是拥有领导权也可以获得额外的收益：一是集体结果达成之后，领导行为体可以享受由此带来的好处；二是领导行为体可利用组织协调互动过程来引导集体结果偏向自己的利益。

派智库：政经资讯专家

　　
　　综合以上不同的理论解读，我们可以发现，由于实力和利益等因素的差异，在集体行动过程中行为体的策略选择会出现分化，形成领导、追随和搭便车等不同的选择，而集体行动的启动和维持需要有领导行为体的组织协调并承担相应的成本。
　　
　　在国际制度设计的集体行动中，国家同样具有异质性。由于议题特性、参与者议价能力与承担成本能力的差异以及利益诉求等方面的差异，参与国之间也会出现策略分化。第一，特定议题对不同参与者的影响程度存在差异，不同参与者对特定议题的敏感度不同，达成一致的意愿不同，愿意妥协的程度也会不同。而且，即便在议题的影响相同的情况下，不同参与者的利益排序、对成本与收益的敏感性也会存在差异。第二，在制度设计过程中，参与者会面临复杂的决策协调和议题设置问题，制度设计的成本需要由参与者承担。同时，制度的运转预期成本也需要由各成员依据共同接受的规则来分担，而参与者之间承担成本的意愿也存在差异。第三，参与者的权力和利益诉求存在差异，对互动环境和信息的掌握程度也不同。因而，在国际制度设计的集体行动过程中，参与国家的策略选择会出现分化。 派智库-Piffle365.com
　　
　　总之，根据上述国际关系和经济学的文献研究，国际制度设计具有四个互相关联的特点：国际制度对参与者具有功能性、分配性和非中性；国际制度设计是国家之间通过谈判、妥协而达成合作的集体行动过程；制度设计的实现需要特定成员发挥领导作用，并承担相应的成本；制度设计过程中异质性参与者会出现策略分化。
　　
　　（二）不同策略选择的动因分析
　　
　　为进一步分析领导权问题何以影响国际制度设计，还需要说明参与者策略选择的具体原因。据前所述，本文将参与者的不同策略选择分为不参与、干扰、搭便车、追随和领导等几种类型，而其影响因素主要是能力（议价能力、承担成本能力）和对制度安排的收益预期两大类。
　　
　　不参与的原因比较复杂，可分为主动不参与和被动不参与。主动不参与可能是由于行为体不具有敏感性，比如某一预期创建的国际制度与其自身利益关联度不高，或者预计该制度创建后对其影响较弱，也可能是由于内部利益集团的阻挠等。被动不参与指特定行为体被排除在某项国际制度设计活动之外，不被允许参与。特定行为体采取干扰策略的主要原因是其利益受到制度的创建和运行的消极影响，也可能是因为制度的设计没有充分体现其利益需求，或者是因为在制度设计过程中没有取得领导权而无法按照自己的意图设计规则等。干扰的方式比较多，可以是在某项制度设计活动之外启动其他的倡议以与之竞争，也可以是干扰既有制度设计的议程等。 派智库：政经资讯专家
　　
　　对于参与度比较高的搭便车和追随，两者的主要区别在于是否承担成本。追随是对制度设计中领导国的支持行为，一国采取追随政策，可能是因为它想提升自己对制度设计的影响力，也可能是受到领导国的利诱或者强制。搭便车是指参与者不承担制度设计的成本而获得收益，与之相应，搭便车者在制度安排中获得的影响力也会相对较低。
　　
　　对制度安排收益预期比较高，并且有较强议价和成本承担能力的参与者，会选择发挥领导作用。一定的物质实力基础是参与国获得领导权的关键，例如在国际贸易规则制定过程中，“每个国家都希望通过影响国际经济规则的制定而获益”，但“一国对国际经济规则的影响力取决于该国能够向世界提供多大的出口市场，一国进口规模越大，它对规则的影响力也就越大”。而且，其他国家会因为不遵守特定规则而付出较高的成本。当然，在国际关系中也存在实力相对较弱的一方利用大国竞争而获得优势的事例。除了物质上的优势之外，对于想取得领导权的国家而言，软实力资源也很重要。领导权是一种调节关系的权力，需要物质资源为基础，也需要良好的国际声誉和动员能力。在前面的论述中提到激励措施是领导者获取追随者的关键，但如果激励措施存在不确定性，就很难形成领导／追随关系，而激励措施的可信性受到领导国声誉的影响。埃利诺奥斯特罗姆（ＥｌｉｎｏｒＯｓｔｒｏｍ）认为，在集体行动中，声誉和信任、互惠存在相互正加强的关系，可以提高合作水平。阎学通的研究则进一步揭示，除了声誉之外，国际吸引力和国际动员力也是一国获取制度设计领导权的重要条件。

内容来自Piffle365.com

　　
　　权力的使用必然需要相应的成本，当然也会带来收益。一国采取领导制度设计过程的策略，虽然会付出一些额外成本，但按照自己的偏好塑造制度安排能带来持续的长远收益。例如，基欧汉指出一个国家建立自己发挥中心作用（ｐｌａｙｓａｃｅｎ?ｔｒａｌｒｏｌｅ）的国际制度，是对权力资源的投资。这种“投资”需要领导国家对参与者多样的策略选择进行有效的协调，在此过程中承担相应的额外成本，以换取额外的收益。
　　
　　（三）领导权对策略分化的协调
　　
　　国际制度设计过程中的策略分化是领导与追随关系形成的基础，也是领导权存在的前提。反过来说，领导权的存在则有助于克服策略分化带来的问题，从而促使制度设计的顺利实现。
　　
　　策略分化导致的问题主要包括三个方面：第一，不同的策略选择使得参与者对制度安排的需求趋于多样化和复杂化，从而增加了协调一致的难度。第二，在制度的设计阶段，需要有参与者承担起组织谈判的成本并放弃一部分利益，以便于妥协的达成，这些都是保证制度设计实现的必要成本。但是策略的分化使得参与者承担成本意愿的差异扩大，增强了参与者回避成本的意愿，使成本的合理、有效分担难以实现。第三，关于制度所带来收益的分配，主要方式有按照权力分配、按照贡献分配和按照需求分配。但是，策略分化使参与者之间预期收益差异度增强，也使参与者的成本承担意愿与收益预期之间的匹配度降低，导致参与者之间难以就收益分配达成共识。而且，正如詹姆斯费伦（ＪａｍｅｓＤ．Ｆｅａｒｏｎ）的研究发现，参与者对制度安排的长远收益期望越高，那么就越试图使制度安排最符合自己的偏好，从而更难达成妥协。当然，参与者策略分化给制度设计增加的难度，还取决于策略分化的复杂程度和参与者的数量。

派智库：政经资讯专家

　　
　　针对策略分化带来的以上问题，领导行为体的存在可以起到减缓或抑制的作用。首先，领导行为体可协调参与者多样化的需求，寻求甚至塑造共识。其方式包括以利益交换或选择性激励的方式争取追随者，以利益让渡的方式吸引搭便车者，以利益减损的方式抑制干扰者。其次，领导行为体可通过承担成本的方式，保证制度设计的启动和展开。其方式包括承担制度设计活动的组织协调成本、主动进行利益让步以促进妥协而付出的成本以及制度运作所需的成本。最后，领导行为体的存在可降低利益分配的冲突程度，在实力和成本分担不均衡的情况下，按照实力和贡献的原则进行利益分配，是一种易于接受的选择，而且领导行为体有能力通过给予弱者特别优待的方式来争取支持。
　　
　　可以看出，领导行为体所需承担的额外成本比较多样，包括争取追随者的成本、吸引搭便车者的成本、抑制干扰者的成本、组织协调成本、利益单方妥协的成本、优待弱实力参与者的成本等。那么领导行为体如何从制度设计和制度安排中收回“投资”呢？如前所述，拥有领导权的国家可以塑造国际制度安排从而使之更符合自己的利益需要。虽然发挥领导作用会付出成本，但按照自己的偏好塑造制度安排能带来长远的额外收益。领导行为体可以利用对制度运作的优势影响力，以多边渠道拓展自己的国际影响力，并增强行动的合法性；可以将自己的理念和价值观纳入制度安排，从而增强国际话语权；可以选择对自己有利的规则并使之多边化，从而利用规则上的优势获得额外乃至超额利益。 内容来自Piffle365.com
　　
　　以上对国际制度设计过程中的策略分化、领导权问题的出现以及领导权的存在对策略分化的协调等问题做了一般意义上的分析。但是，国际制度设计是一个动态的过程，在不同的阶段领导权作用的方式和策略会有所变化。为了进一步说明领导权对国际制度设计的意义，下文探讨制度设计的不同阶段领导权所发挥的作用。
　　
　　四、领导权在国际制度设计过程中的作用
　　
　　对于制度设计的过程，有研究主观博弈论的学者将达到博弈均衡的过程分为三个阶段，即“学习与博弈有关的知识和信息，建立包括博弈规则和博弈形式在内的博弈模型，进行博弈从而达到博弈均衡”。也有学者将制度形成的博弈过程分为表明意图并宣布参与阶段、围绕组织的选择进行谈判阶段和共同采取行动（提供成本）保证组织运行阶段。而在“政策过程”分析视角方面，薛澜和俞晗之将国际规则制定分为议程设置、政策内容制定和政策实施三个阶段。 派智库-Piffle365.com
　　
　　在众多分析视角中，唐世平的“制度变迁的广义理论”对社会制度的形成和变迁进行了一般意义上的归纳。该理论认为制度变迁分为五个阶段：产生出关于特定制度安排的观念，政治动员，争夺规则制定权，创建规则，使规则合法、稳定并进一步被复制。前四个阶段为制度的形成过程，其中创建规则是制度形成的关键。在该理论视角中，制度设计权其实就是领导权的重要表现，争夺制度设计权实质上就是争夺制度设计过程的领导权。
　　
　　根据以上不同的分析视角，我们可以发现，制度设计的一般过程包括形成某种关于制度安排的观念或认识，围绕这种观念或认识进行谈判，从而确定制度安排的具体形式，最后采取措施保证制度能够运行和稳定，即“形成观念设计制度制度化”这三个基本阶段。以此类比，具体到国际制度设计领域，可将制度设计的一般过程归纳为形成动议（方案）、设计规则和运行安排三个基本环节。 本文来自派智库
　　
　　（一）发起动议阶段
　　
　　形成动议是国际制度设计的最初阶段，从历史上看很多重要的国际制度都源于某个国家或国家集团提出的动议，如“十四点计划”、《大西洋宪章》、“怀特计划”和“舒曼计划”等。提出动议的目的是表达自己的政策主张或者关于某项议题的设想，以求获得响应。为了获得比较广泛的响应，提出的国际制度建设构想和倡议一般具有原则性和灵活性，同时也尽可能照顾到多方的利益需求。
　　
　　在此阶段，领导国家主要通过舆论动员和利益交换等方式凝聚共识，从而使自己提出的方案获得响应、争取参与者。提出倡议的方式在实践中很灵活，可以是专家小组报告或政府提议，也可以是领导国单独或联合几个国家提出。为了获得响应，领导国需要主动承担相应的组织成本，包括联系与沟通、收集信息和起草方案等，还包括对其他潜在参与国进行利益引诱而进行的投入。当然，除了利益刺激之外，动议的吸引力和领导国的劝说技巧也很重要。无论是利益刺激还是观念吸引，获取支持的关键在于领导国提出的动议能在一定程度上满足潜在参与国的利益需要。当然，国际关系现实中也不乏大国凭借权力威胁和强制弱势方接受自己提出的制度或规则。 内容来自Piffle365.com
　　
　　一个经典的例子是，１９３２年英国在加拿大渥太华召开的帝国经济会议上确立了“帝国特惠制”，这严重阻碍了美国拓展海外市场。虽然美国通过１９３５年《美加互惠贸易条约》和１９３８年《美英互惠贸易条约》缓解了帝国特惠制带来的压力，但美国外交部门一直希望通过一项多边贸易安排消除帝国特惠制带来的贸易壁垒。二战大幅削弱了英国的实力，因而在１９４１年罗斯福与丘吉尔的大西洋会晤中，美国国务院负责经济事务的萨姆纳韦尔斯（ＳｕｍｎｅｒＷｅｌｌｓ）将此看作迫使英国在战后贸易秩序安排上做出承诺的机会，坚持将“非歧视”加入《大西洋宪章》的第四条，作为安排战后经济秩序的指导原则。丘吉尔认为“非歧视”指向《渥太华协定》，是英国所难以接受的。罗斯福认为关于战后经济秩序安排的倡议应该突出原则性，并且为了与英国达成共识，他将“非歧视”修改为“在平等条件下”，这一灵活处理为丘吉尔所接受。但是在１９４１年至１９４２年的《美英互助协定》谈判中，由于有求于美国，英国虽然很不情愿，仍被迫接受将“消除国际商业交往活动中一切形式的歧视政策，削减关税和其他贸易壁垒”的原则纳入协定的第七条。英国在第七条中的承诺，成为战后美英建立多边贸易体制谈判的一个基础。

Piffle365.com版权所有

　　
　　（二）规则制定阶段
　　
　　在某项动议获得广泛关注后，一些国家在发起国的组织下聚集起来，围绕国际制度的安排进行谈判，其中的核心规则为权利和义务的分配原则。此阶段为关键环节，国家之间斗争比较激烈，能否成功进行制度设计取决于不同利益诉求的协调情况。在此阶段，领导国家主要通过利益交换、争取追随和设置议程等方式，来使制度安排最大限度地符合自己的偏好。
　　
　　制度设计中的主要规则包括成员资格规定、决策程序设定、表决规则选择、权利与义务分配，有些还包括危机应对方法和争端解决程序。其中每一项规定都可能具有潜在的利益分配效应。在成员资格的规定方面，涉及是否给予创始成员国一定的特权，哪些国家有资格加入等问题。在决策方面，涉及由政府代表控制还是由专家团队主导；如果由专家团队主导日常决策，那么该如何遴选专家。在表决规则方面，主要问题是一国一票还是加权投票，是协商一致还是多数通过。加权投票多数通过对大国有利，比如美国在ＩＭＦ拥有实质性否决权。权利与义务分配方面涉及具体的政策协调，包括谁做出更多让步和给予谁特殊优待等问题。 Piffle365.com
　　
　　在该阶段，领导权的发挥主要是通过利益交换与争取追随等方式获得设置议程的权力，以控制规制的制定。议程设置主要是指在规则制定过程中关注哪些问题和不关注哪些问题，如何对关注问题的优先程度进行排序。通过对议程的控制，领导国家可以使自己关切的问题被优先关注和解决。例如，２００１年ＷＴＯ多哈部长会议宣言列举的谈判议题中，电子商务等并不是发展中国家迫切需要解决的问题，但是“一揽子”谈判规则使得这些发达国家关注的议题与发展中国家关注的议题相关联。２００３年ＷＴＯ坎昆部长会议上，涉及国内规制问题的“新加坡议题”被纳入优先议程，发展中国家对此给予了强烈抵制。２０１１年全面启动的跨太平洋伙伴关系协定（ＴＰＰ）谈判中，美国主导谈判进程，将“竞争中立”等自己偏好的规则纳入议程。这项规则如果正式确立，将会限制中国国有企业在海外的商业活动。

Piffle365.com

　　
　　（三）运行安排阶段
　　
　　国际制度设计一般要符合两个原则：一是设计出来的制度安排能满足需要，二是设计出来的制度能有效运转。国家不会去参与设计一个对自己没有用的国际制度，也不会参与设计一个无法有效运转的制度，而且领导国家一般会采取措施保证自己对制度运作的影响力。一般情况下，国际制度除了核心的行为规则方面以外，都会设立特定的机构发挥监督、协调、服务等作用，以保证国际制度的正常运行。如果是具有实体国际组织依托的制度，主要负责人的遴选以及运行所需费用的份额分配等就成为国际制度设计过程中必须解决的问题，也是领导国家施加影响或进行控制的关键方面。
　　
　　在制度运行上投入费用比例高的国家，根据不同的表决规则，能对决策过程和日常治理施加直接或间接的影响，因而资金份额分配往往成为大国较量的焦点。例如，２００３年中国提出“推动清迈倡议多边化”的倡议，建议将清迈倡议下较为松散的双边货币互换机制整合为多边资金救助机制，这一倡议得到了东南亚国家的支持。但是，在出资比例和与之相关的投票规则等敏感问题上，中日之间出现了分歧。中日的竞争使清迈倡议多边化长期进展缓慢，直到２００８年国际金融危机爆发才促使妥协达成。 Piffle365.com
　　
　　由于一项制度及其依托组织建立之后具有一定的自主性，管理人员直接影响着制度运转的效率和风格，从而影响规则的实施情况。特别是专业技术领域的制度安排，技术专家及管理人员对日常治理拥有较高影响力，并在新的规则设计中发挥着重要作用。因而，占据核心职位更能直接地将本国意愿传递到多边决策和治理层面，参与国家之间围绕高级职位的竞争也更激烈。例如，在亚洲开发银行中，日本占有最大的资金份额，长期占据行长职位，这导致亚洲开发银行的投资项目在很大程度上服务于日本的国际政治利益。
　　
　　这三个基本环节从既有理论观点中类比得出，也符合国际制度设计实践的一般常识。当然存在例外情况，有些国际制度设计不存在形成动议环节；有些非正式的国际制度由于没有常设机构，不存在需要成员国提供运行所需物质和人员支持的问题；对于诸边协定（ｐｌｕｒｉｌａｔｅｒａｌａｇｒｅｅｍｅｎｔ），成员国可选择性加入，例如ＷＴＯ框架内的《民用航空器贸易协议》和《政府采购协议》就属此种情形。当然，以上三个基本环节是针对单个国际制度的设计而言。由于国际社会中国际制度种类和数量日益增多，现实中出现了对不同制度之间关系进行设计的问题。在合作制度建设中，如何处理不同性质和不同成员参与的制度之间的关系尤为重要。针对这一问题，国际制度复杂性研究有着比较系统的论述。在国际制度密度比较高的情况下，分析领导权问题的影响时，不仅要分析它对单个国际制度设计的影响，还要考察它对不同制度之间关系设计的影响。例如，《柏林附加协议》是北约和欧盟共同安全与防务政策关系协调的基础，美国对该协议的形成起了决定性作用。

本文来自派智库

　　
　　五、结论
　　
　　自从国际制度理性设计研究兴起之后，围绕制度设计的研究开始向灵活性、议题范围等规则层面、贸易和安全等议题领域细化，在国际层面的设计过程和国内层面的政治过程进行扩展。本文结合不同学科的分析视角，发现在集体行动中，异质性的参与者会发生策略分化。由于国际制度的特征和参与者之间实力和利益偏好的差异，国际制度设计过程中参与者也会出现领导、追随和搭便车等策略分化，这一理论分析符合现实经验。
　　
　　在此基础上，本文从权力政治路径出发，结合国际制度设计研究中的集体行动与理性选择等视角，进一步探讨了领导权问题出现的理论逻辑，考察了领导权在不同制度设计环节的表现，初步发展了一个分析领导权问题影响国际制度设计的框架，从而有助于深化对国际制度设计过程的理解。从本文关于国际制度设计的理论分析中，可以推论出几个具有政策参考价值的要点。 内容来自Piffle365.com
　　
　　第一，国际制度的设计需要有一个（或者多个）具有承担相应成本意愿和能力的国家来发挥领导作用，引领和协调诸多国家之间的合作。
　　
　　第二，发挥领导作用的国家应认识到众多参与者之间会出现策略分化，因而需要争取追随者，也需要允许搭便车者的参与，并在制度设计的不同环节灵活地调整策略。
　　
　　第三，国际制度设计中领导权竞争问题难以避免，虽然领导权的较量以实力为基础，但也应该注意具体分析领导权竞争的不同特征，充分利用参与者之间的策略分化，扩大在参与者中的支持，增强在领导权竞争中的主动权。
　　
　　２００８年以来，二十国集团的兴起、金砖国家合作机制的发展以及国际货币基金组织的改革等，表明全球层面经济治理机制正处于重塑的过程之中，而区域层面的ＴＰＰ、跨大西洋贸易和投资伙伴关系协议（ＴＴＩＰ）以及区域全面经济伙伴关系（ＲＣＥＰ）等谈判也日趋重要并引起人们关注。中国积极有为地倡议建立金砖国家开发银行和亚洲基础设施投资银行等新的合作机制，更成为世界关注的焦点话题。日益丰富的现实经验和实践活动彰显了国际制度设计相关理论研究的重要性，也为理论的发展提供了更为充足的素材和多元的视角。

派智库：政经资讯专家

（《世界经济与政治》，陈琪） 　　

【 | 】

推荐阅读 上一篇：台湾如何分享“一带一路”机遇
下一篇：全球治理体系转型中的国际制度

  本文关键词：国际制度设计的领导权分析，由笔耕文化传播整理发布。

本文编号：185107