西方现代政策科学发展的历史轨迹

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政治学研究 10

西方现代政策科学发展的历史轨迹
严 强
南京 210093) ( 南京大学政治与行政管理学系教授

现代政策科学是西方公共行政知识体系 中较为重要的组成部分。西方公共行政的发 展, 从理论范式转换的角度来看, 大体上经过 了从强调政治与行政两分的 政治范式 到强 调以管理为主的 管理范式 再到强调以公

共 政策研究为主的 政策范式 的演变过程。对 西方公共行政理论范式中的政策范式加以研 究, 弄清西方现代政策科学兴起与演变的历 史, 勾画其发展的轨迹, 至少有两个方面的意 义: 一是 从政策科学 兴起、 演变的历 史过程 中, 考察政策科学的发展与公共行政实践变 化的关联, 考察政策科学的演变与公共行政 学科发展的内在逻辑之间的关联; 二是从政 策科学的演变与发展中, 考察政策科学知识 体系所包含的内容与结构。 西方现代政策科学产生的基础考察 严 格 说 来, 西 方 现 代 政 策 科 学 ( M odern Policy Science) 是 20 世纪 50 年代 以后才发展起来 的一门社 会科学学 科。但 是, 政策研究作为社会科学中的一个领域在 西方却早已存在。古典的或传统的政策研究 的出现, 以及这一领域的扩展与繁荣是同政 南京社会科学 1998 3

府这一公共权力机构在社会公共管理中作用 的扩展、 是同公共行政学这一专门研究公共 事务管理的学科的建立与发展紧密联系在一 起的。 在 16 世纪至 18 世纪, 欧美主要国家的 市场还远远没有发育齐全。在当时的欧美国 家里, 政府的作用, 特别是政府的政策导向作 用要远远超过市场的自发调控功能。这种客 观状况致使不少政治学家把注意力集中到政 府的政策引导上面。他们深入讨论了国家、 主权、 权力与政策的关系问题。一些思想家, 比如洛克、 孟德斯鸠、 卢梭, 还专门研究和设 计过国家的一些基本政策。 到 18 世纪中叶, 重商主义在欧洲占据了 统治地位。重商主义的经济学家们注重研究 和倡导各种经济政策, 并确信只要有了好的 经济与社会政策就能兴建与发展现代国家。 即使是有自由主义倾向的经济学家亚当 斯 密, 当时也非常 重视政策 问题。 他提出 国 富 即国民生产是国家经济政策的中心目标, 追求最大或最多的 国富 乃是一个国家必须 实行的基本经济政策。 到 19 世纪中叶, 在一些资本主义发展比 ( 总第 109 期) 45

较迅速的国家中, 市场体制已日益走向成熟, 相当多的原先由政府承担的经济功能开始让 位给市场来调节。与此相适应, 在英国的经 济学领域中, 自由主义学派则取代了重商主 义成为经济理论中的主流思潮。自由主义经 济学家主张政府放任自流, 无为而治, 听任市 场这只 看不见的手 去调节各项经济活动。 因此, 政府不再像以往那样花费财力和人力 去研究和制定积极的经济政策。一些大学的 经济学系, 也停掉了 经济政策 课程。1 但是一些后进入现代化行列的国家, 为 了保护本国的还处在幼稚状态的民族工业, 争取本国社会经济的独立发展, 政府则十分 重视对社会经济政策的研究。它们依靠专业 人员制定出许多积极有效的公共政策来推动 社会向前发展。比如, 当时的德国政府不仅 鼓励学者开展政策研究, 在大学中还专门设 立了 经济政策 课程, 以提高人们对政策研 究的兴趣。德国同时也是西方历史上比较早 地进行社会立法的国家之一。 在 19 世纪 80 年代以前, 西方的政策研 究还只是附属于经济科学。80 年代以后, 这 种情况就发生了很大的变化。引起这种变化 的一个重要原因是西方的一些国家开始重视 对公共行政的研究。政策研究也随之进入了 公共行政的领域。美国是最早建立公共行政 科学的国家。因此政策问题比较早地在美国 公共行政科学中得到发展。1887 年伍德罗 威尔逊 ( Woddrow Wilson) 在 政 治学季刊 第二期上发表了题为 行政的研究 的论文, 这是美国公共行政科学正式建立的标志。正 是在这篇论文中, 威尔逊从公共政策的角度 将政治与行政区分为两个领域。他认为政治 制度只负责制定或决定公共政策, 而公共行 政则负责执行公共政策。威尔逊特别指出, 政治学应当关心公共政策的发展, 应当细心 地分析法律、 法令的产生与变迁的历史。 对美国公共行政科学发展作出了重大贡 46 ( 总第 109 期)
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献的古德诺( F rank J. Goodnow ) 也十分重视 公共政策问题。他也像威尔逊一样, 主张政 治与行政分开, 政治家依据一定的价值标准 制定政策, 而公共行政却可以以价值中立的 态度去执行公共政策。实际上, 古德诺把公 共政策的制定看成是非理性过程, 而公共政 策的执行则是理性过程。3 古德诺和威尔逊 的共同点在于, 他们都否认政治是一门科学, 都相信执行公共政策的公共行政则可以完全 根据科学和理性来有效地运行。 人类在 20 世纪 40 年代以前所作的政策 研究还是初步的, 政策研究还远远没有上升 到学科的地位。对于政策的本质、 内容及其 研究方法也未能进行深入、 详细的说明。但 是, 这种初步的研究却为现代政策科学的兴 起与发展奠定了基础。 西方现代政策科学发展中的理论建构 作为一门社会科学学科的现代政策研究 是在二战以后逐步出现的, 它的建立是与拉 斯韦尔的名字分不开的。早在 1943 年, 拉斯 韦尔( H arold D. L assw ell) 就在他的一份备忘 录中提到 政策科学 这一术语。1950 年, 他 与卡普兰合著了 权力和社会: 政治研究的框 架 一书, 书中正式使用了 政策科学 这一概 念。1950 年, 劳纳与 拉斯韦尔主编了 政策 科学: 范围与方法的新近发展 , 4 在这一著 作中, 拉斯韦尔第一次对政策科学的学科性 质、 研究内容、 发展方向作了详尽的论述。在 西方学术界, 人们普遍认为, 政策科学 的问 世, 是政策科学诞 生的标志。从 50 年代开 始, 在西方、 特别是在美国, 出现了一场来势 凶猛 的 政 策 科 学 运 动 Movement ) 。 ( Policy Science

以拉斯韦尔为代表的西方政策科学运动 的产生与发展并不是偶然的。它是当时社会 现实生活的实践与社会科学学科的演变共同 作用的产物。西方政策科学的产生首先应归 南京社会科学 1998 3

功于二战后期和战后为解决战争和其它社会 问题而出现的决策活动的实践。二战临近结 束时, 交战双方都发明出更有杀伤力的武器, 特别是德国为了负隅顽抗, 使用了刚刚研制 出来的远距离导弹。为了对付德国的进攻, 同盟国集中 了大批专 家, 运 用统计学、 控制 论、 运筹学等方法研究军事决策问题, 产生出 大量的决策理论与决策技术。比如当时英国 军方为了能让雷达更有效地弄清导弹的攻击 线路并指挥部队及时加以拦截, 军事专家和 技术人员发明出一种新的 作业研究 的决策 方法。 同时, 在整个二战中, 美国一方面为了应 付战争, 另一方面也为了对付经济危机, 大力 推行 了 罗斯福新政 。政府的规模 空前扩 大, 功能不断增加, 对社会经济的干预能力也 日益增强。罗斯福新政的一个显著标志是, 政府和各种科研机构都投入大量的人力、 物 力从事政策研究, 政府充分运用公共政策去 控制和推动社会朝向一定的目标发展。 二战结束以后, 世界进入了以前苏联和 美国为代表的东西方之间的冷战对峙阶段。 美国为了有效地对付前苏联的军事打击, 白 宫和五角大楼都出资成立各种战略与对策研 究机构。特别是空军系统聘请一批专家进行 空中防御与进攻以及发展新型武器的决策研 究。所有这些实际的决策研究活动都为现代 政策科学 的建立提供了 经验材料与 实际需 求。 为了将已经发展起来的决策实践活动提 高到更新的水平, 同时, 也为了对现实的决策 行为与活动作出科学的概括, 就需要将这一 专门的研究领域中的概念、 原理规范化和系 统化, 变成为一门专门学科, 形成有关政策的 知识体系。但是, 在当时的情况下, 要建立一 个具有科学性的社会科学学科并不是一件容 易的事情。这是因为 20 世纪 60 年代, 西方 的社会科学正经历一场变化。当时出现了两 南京社会科学 1998 3

种倾向: 一是追求专门化的倾向, 二是追求实 用性的倾向。社会科学的这两种发展倾向从 理论上说, 有一定的合理性。因为社会科学 总是在分化与整合的交互作用中发展的, 学 科的分化和专门化是学科走向完善与成熟的 一个环节。另外, 社会科学的价值就在于能 够指导实际社会生活的进步和发展, 并通过 与实际生活的联系获得发展的源泉。因此, 加强应用性也是社会科学发展的重要环节。 但是, 美国战时社会科学的这两种倾向 后来发展的结果并不是令人满意的。首先, 社会科学 的专门化变成 了一种学 科间的分 割、 对立, 原先具有某种统一性的社会科学却 变成零碎的、 互不联系的各个门类, 这实际上 是一种片面的专业化。其次, 社会科学在追 求应用的时候, 却将理论与实践割裂开来, 企 图脱离理论的指导去一味地迎合现存的社会 需求, 但是社会科学家并不像公共行政人员 与政治家那样了解社会的真实情况, 因此, 他 们只能提出某些不痛不痒的政策建议, 而这 些建议大多不切合实际。 社会科学的这种现状急需改变。拉斯韦 尔正是从美国社会科学发展的现状出发, 决 意要来一次社会科学的范式 革命 , 以政策 研究为中心内容, 创立出一门超越于哲学、 自 然科学、 技术科学、 管理科学、 行为科学之上 的新的综合性学科。 拉斯韦尔以这种意图为目的创立的政策 科学具有显著的特征。首先, 拉斯韦尔倡导 的政策科 学关 心的 是 社 会 中人 的基 本问 题 , 它强 调的是整个社 会制度中 个人的选 择, 它要解决的是社会中人的生活的民主问 题, 因此, 政策科学是一门关于民主的科学; 其次, 拉斯韦尔认为政策科学是将政治学、 心 理学、 社会学、 行为科学以及自然科学结合起 来, 同时又超越各个学科之上的带有革命性 的、 新的学科体系; 第三, 拉斯韦尔的政策科 学强调政策的时间特征, 既要重视历史的考 ( 总第 109 期) 47

察, 又要 立足于现实 去预测 未来的趋 势, 因 此, 政策科学是历史与现实结合的科学; 第四 拉斯韦尔主张政策研究应当走学者与政府官 员相结合的道路, 既要重视政策的理论又要 重视实践的经验, 因此政策科学是一门理论 与实践相统一的学科; 第五, 拉斯韦尔既强调 要运用分析模型、 数学公式来追求政策的合 理性, 又强调在高层次上将知识加以组织、 整 合, 因此, 政策科学成为理性与技术相结合的 学科。 拉斯韦尔有关政策科学的思想后来被德 洛尔( Yehezkel Dror) 进一步继承与发挥。60 年代后期至 70 年代初, 曾在兰德公司担任过 高级顾问并创立美国第一个 政策研究小组 的德洛尔完成了三部重要的著作: 公共政策 制定检讨 、 政策科学 构想 、 政策科学进 展 。德洛尔充分肯定了政策科学的出现是 一场革命, 与传统的政策研究相比, 现代政策 科学具有自已特定的范式。德洛尔对现代政 5 策科学的性质与内容作了新的概括。 德洛尔认为, 现代政策科学所关心的不 是具体的政策, 它所关心的是如何理解和改 善整个社会的发展方向, 关心对这种全社会 发展方向具有重要意义的指导系统、 其中特 别重要的是处于宏观层次的政策制定系统如 何加以改进与完善。德洛尔指出, 现代政策 科学反对价值中立的原则, 除了重视工具 规范的知识 外, 还重 视对价 值选择、 价值内 涵、 价值成本的研究, 试图建立起具有操作性 的价值知识体系, 使科学与价值有机地结合 起来。 德洛尔还指出, 现代政策科学是理性与 非理性相结合的产物。现代政策制定系统重 视逻辑推理的作用, 同时, 又不排斥非理性的 因素。现代政策制定遵循客观性原则, 力求 科学、 合理, 但是又重视创造性、 直觉、 价值判 断在政策制定系统创新中的影响, 努力使理 性与非理性很好地统一起来。 48 ( 总第 109 期)

德洛尔还强调了政策科学的应用性。他 认为在研究政策制定系统时, 固然要重视理 论的构建, 寻求政 策科学的 概念、 假定和范 式, 而政策科学的发展在相当程度上仍依靠 抽象理论的建树。但是, 政策制定系统又是 联结理论研究与实际应用的桥梁, 政策研究 的最终目标是实 际政策的 制定与 改进。因 此, 政策的研究与政策分析的技术要有机地 统一起来。 西方现代政策科学发展中的方法建构 由拉斯韦尔领头、 德洛尔推进、 发展, 在 西方形成了政策科学中的 拉斯韦尔 德洛 尔传统 。这一传统既有其合理的地方, 同时 也有其局限性。拉斯韦尔、 德洛尔等人一反 过去以学科为中心的研究传统, 以问题为中 心组织知 识, 以 社会发展 为目标组 织研究。 他们试图以政策研究为中心线索, 将各门分 割开来的科学门类重新统一起来, 建立一门 能统括全部学科的新知识体系。 但是, 拉斯韦尔、 德洛尔忘掉了一个根本 的原则, 即在知识分化与综合获得迅速发展 的时代, 要想建立一门超越于许多门学科之 上的绝对知 识体系是不可能的。18 世纪的 许多哲学家曾经做过这种尝试, 结果都失败 了。当时的知识发展还远远没有达到现今这 种程度。20 世 纪人类正处于知识创新与增 长的新时代, 要做这种尝试, 其成功的可能性 几乎等于零。 事实上, 拉斯韦尔与德洛尔试图建立现 代政策知识体系的美好构想, 在 70 年代兴起 高潮以后, 就很难再有发展了。70 年代初, 对政策科学中的这一传统表示怀疑的学者开 始提出批 评。比如特瑞 布( Laurence T ribe) 在美国 哲学和公共事务 杂志 上发表论文 政策科学: 分析还是意识形态 , 他认为由拉 斯韦尔与德洛尔所主张的政策科学只是一种 意识形态, 而不是科学, 应当用政策分析来取 南京社会科学 1998 3

代政策科学。另外一些学者则尖锐地指出, 建构一门大一统的新知识体系的尝试, 使政 策科学陷入了危机。到 80 年代中期, 德洛尔 也承认政策研究处于逆境之中, 不得不吸取 学术界强烈的批评意见, 主张政策制定与研 究要有新的突破。6 从 70 年代中期开始, 西方现代政策研究 的中心与兴奋点转移到了政策分析方面。这 种研究重心的转变其实早在 60 年代末就出 现了。1958 年, 林德布洛姆( Charls E. Lind blom) 在 美国经济学评论 杂志上发表了题 为 政策分析 的论文, 将政策分析界定为是 将定性与定量研究结合起来的一种渐进式的 决策模型。1959 年, 林德 布洛姆在美国 公 共行政管理评论 杂志上发表了 竭力对付 的科学 一文, 运用他在兰德公司和其它地方 决策的经验, 将政策分析概括为两种方法: 完 整的理性方法和连续有限比较法, 进一步完 备了政策分析这一概念。因此, 很多人认为, 林德布洛姆是政策科学发展中政策分析传统 的创始人。 在政策科学的发展中之所以出现政策分 析的新潮, 一方面与学科发展的规律有关, 另 一方面也与政策制定的实践密切相连。经过 50 年代到 70 年代的政策理论研究, 宏观层 次的政策制定知识已得到广泛传播。但是, 对社会发展有直接作用的还是具体政策的制 定、 评估和修正。随着社会发展速度的加快, 需要解决的问题越来越多, 问题也变得越来 越复杂, 这就需要决策者运用创造性的思维, 寻求更为有效的方法, 在复杂多变的世界上 作出尽可能满意的选择。 适应社会的这种迫切需求, 一些决策研 究机构创造出各种政策分析技术和模式。其 中最为出名的是兰德公司。它由美国空军出 资, 最初的任务是研究空军的战略与策略, 后 来则成为一个专门的决策智囊团。兰德公司 不仅以它一系列的科学决策的范例而闻名于 南京社会科学 1998 3

世, 而且它也因创立了许多行之有效的政策 分析方法而受人尊敬。 现实生活中政策分析活动的发展, 促使 学者从理论的高度对政策分析进行概括。这 种理论概括的出发点仍旧是拉斯韦尔与德洛 尔所创立的政策科学知识体系。只是在这一 体系中, 政策分析原来只是作为一个因素而 存在的。这种因素经过林德布洛姆的批判、 改造与创新, 则成为政策科学知识体系的一 个重要门类。 政策分析自身也有一个发展的过程。在 决策与分析的领域, 最早占据统治地位的是 完全理性的政策分析。其主要特征是, 运用 统计学、 运筹学和系统论的方法, 以价值最大 化为目标, 以数量化为形式, 围绕要解决的问 题对备选方案加以选择, 对实施结果加以评 估。正如林德布洛姆所指出的, 完全理性的 政策分析, 往往目标清晰, 评价明确, 概观的 综合程度高。 这种政策分析途径对于解决相对来说规 模比较小, 或需要考虑的因素比较少, 价值目 标也比较有限的 问题的决 策是有 效的。但 是, 对于解决复杂的问题, 这种政策分析途径 肯定是不行的, 需要的则是连续的有限的比 较途径。 完全理性的政策分析方法在实际决策中 暴露出很多的局限性。作为对这种政策分析 的补充, 西蒙和马奇 ( Herbert A. Simon and James G. March) 提出了 有限 理性 方法 。 西蒙在 行政 行为 ( H erbert A. Simon, Ad m inist rat ive Behavior: A Study of Decisionmaking Processes in Administrative Org aniza t ion, 1947. ) 一书中 指出, 在现实 社会 中, 完 全理性决策的可能性不大, 真正通行的是有 限理性的决策。在公共行政领域, 活动着的 不是 经济人 而是 行政人 , 他们在进行政 策分析时, 所处的环境是不确定的, 所能处理 的信息是不完全的, 所具有的知识是不完备 ( 总第 109 期) 49
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的, 因而人们所希望得到的政策不可能是最 优的, 而只能是满意的。 西蒙的有限理性分析的途径被林德布洛 姆发展成为 连续的有限的比较途径 。林德 布洛姆将 完全理性途径 与 连续的有限的 比较途径 这两种途径作了对比。对于完全 的理性途径来说, 一是要阐明不同于备选方 案的经济分析的价值和目标; 二是制定政策 采取 手段 目的分析方法 ; 三是政策检测 的标准是最适当地达到预期目标; 四是分析 必须是综合、 全面的; 五是经常大量地依靠理 论。 连续的有限的比较途径 则不一样, 一 是价值目标的选择与所需行为的经验分折是 没有区别的, 两者交织在一起; 二是手段与目 的不能截然分开, 从而 手段 目的 的分析 方法是有限的; 三是分析者对一项政策的意 见一致是 优质检验 的标准; 四是分析中会 忽略某些因素; 五是通过比较, 大大减少或取 消对政策理论的依靠。8 在 70 年代前后, 传统的完全理性的政策 分析方法又重新抬头。其主要形式是 公共 选择理论 与 优化模式 。其中尤以 公共选 择理论 最引人注目。公共选择理论是试图 运用市场 机制来解释公 共领域中的 决策行 为。唐 斯是这一 理论的主 要提出 者 。公 共选择理论认为, 人类总是以谋取最大的切 身利益为目的而进行合理性的行动的, 因此, 考察社会中人的个人或集体行为, 应当从 方 法论的个人主义 出发。人们在进行选择时, 总是以个 人意志为标准 权衡一系列 的选择 值, 人们按照自已的意愿排列众多备选方案。 他们总是从可能的方案中选择满意程度最高 的方案。 西方现代政策科学发展中的应用研究 在西方政策科学的演变中, 无论是在 政 策科学运动 中, 还是在 政策分析运动 中, 50 ( 总第 109 期)
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人们都关心公共政策问题。正如著名的政策 科学家那格尔( St uant S. Nagel) 所说: 政策 研究可以总的定义为: 为解决各种具体社会 问题而对不同公共政策的性质, 原因及效果 的研究 。10 拉斯韦尔与德洛尔所强调的政 策制定系统的研究, 其目标是指向宏观层次 的公共政策制定; 林德布洛姆的 连续的有限 的比较方法 , 其目的也还是用来制定和贯彻 公共政策的。只不过是拉斯韦尔较多地偏重 于研究公共政策的理论, 而林德布洛姆则较 多地偏重于探索制定公共政策的技术方法。 正因为公共政策一直是政策科学所关心 的立足点与归宿点, 因此, 政策科学的变化必 然会引起公 共政策研究的演变。50 年代以 前, 西方学术界在公共行政中研究得较多的 是公共政策的执行问题。其原因是当时强调 的是政治与行政的二元划分, 公共政策的制 定涉及到价值问题, 因而归入政治学研究的 范围; 而政府公务人员必须坚持价值中立, 因 此公共行政只可能去研究如何有效地执行公 共政策。 50 年代以后, 政策科学运动 首先强调 的是要解决整个社会发展的方向问题, 并把 价值判断引入到政策制定系统中来, 这样, 公 共政策的制定系统的创新就成为政策科学中 重要内容。当 60、 年代政策分析成为政策 70 科学发展中的主导内容时, 寻找有效的制定、 贯彻和评估公共政策的技术手段则成为人们 关心的课题。 在当代, 公共政策研究已成为政策科学 发展中政策理论与政策技术相结合的领域。 同时也是政府关注的主题与用来控制和引导 社 会 发 展 的 工 具。 沙 坎 斯 基 ( Ira Sharkausky) 就认为公共政策乃是 涉及大量 人力和资源或关系很多人利益的政府决定 。 戴伊( T homas Dye) 更直截了 当, 公共政策 是所有政府选择要做或不要做的决定 。 随着技术革命、 价值革命和管理革命的 南京社会科学 1998 3
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迅猛兴起, 西方各国的政府、 公共机构和企业 所要解决的社会生活中的公共问题也发生了 变化。一是各种社会公共领域的问题具有相 互依存性, 这种相互依存不仅表现为一国内 部政治、 经济关系的连锁反应, 而且还表现在 国家与国家之间的关联上; 二是公共领域中 出现的问题日益错综复杂, 矛盾与冲突不仅 频繁而且交错在一起; 三是公共领域中的问 题具有不稳定性和变动性, 一些问题的解决 又会引起另一些问题的出现, 新的问题会出 人意料地涌现, 各种突发问题层出不穷。 顺应上述变化, 20 世纪西方的公共政策 无论是在理论还是在实践方面都具有了许多 新的特点。首先, 公共政策的数目增加, 多数 国家的政府放弃自由放任的理论, 转而采取 积极干预的立场, 因而制定和实行了更多的 经济、 社会政策; 其次, 公共政策的范围增大, 政府的要干预的不是社会生活的某个方面、 某些部门、 某些集团, 公共政策几乎涉及到所 有的部门、 层次领域和集团, 政策内容覆盖到 经济、 政治、 社会、 文化、 国防、 外交、 军事、 技 术、 交通、 卫生、 教育等各个方面; 第三, 公共 政策的目标增多, 以往公共政策的目标可能 是单元的, 但是社会生活的相互关联日益紧 密, 一种 政策的实施, 其产 生的效果 是多重 的, 有时甚至是意料之外的, 因此, 政策的目 标越来越复杂化、 多重化; 最后, 公共政策的 不确定性增强, 政策制定和执行的环境日趋 复杂、 多变, 因而制定政策时所要考虑的变量 增多, 不确定性因素也增多。 公共政策的结构层次也发生了变化。首 先需要确立的是作为规定和指引全社会发展 方向的价值与规范, 这是超越于具体公共政 策之上 的元政策, 或称为是 政策 的政策 。 其次是决定公共政策的功能过程的政策, 主 要是关于决定决策方法的政策, 关于决定如 何执行政策的政策, 关于决定政策的延续、 改 南京社会科学 1998 3

变及终止的政策。第三 是实际公 共政策体 系, 包括基本政策、 实质的政策策略、 规则与 程序。 其中, 基本政策是对整个社会的存在与 发展有重 大影响的 重大政策, 或称 为国策。 这类基本政策数量并不是很多的, 但是, 却是 事关全局的、 举足轻重的政策。在基本政策 之下是更多的实质的政策。实质的政策是具 体的政策, 它应当涵盖政府的全部活动, 主要 的是关于一国的经济、 社会、 文化、 外交等方 面和部门的大政方针。为了要实施基本政策 和实质的政策, 政府还需要制定一定的策略 来支持。另外, 还需要制定出决定决策方法 的政策, 决定如何执行政策的政策, 决定政策 延续、 改变及终结的政策。

注: 1 11 伍启 元: 公 共政 策 , 商务 印 书馆 ( 香 港) 有限公司, 1989 年版, 自序, 第 2 页、 5 页。 第 2 3 彭 和 平 等编 绎: 国 外 公共 行 政理 论 精 选 , 中 共 中 央 党 校 出 版 社, 1997 年 版, 第 14 页, 第 28 32 页。 4 A llen D. Putt, J. Fred Spr ing er , Policy Re search: Concepts, M ethods, And A pplications, N ew Jersey, Prentice- Hall, I nc. , 1989, P. 12. 5 Yehezkel Dror, Design for Policy Sciences, New Y ork: ElsevierInc. , 1971. 6 Y . Dror, Policymaking U nder Adversity , T ransaction, Inc . , N ew Brunsw ick, N ew Jersey, 1986, pp, 219- 240. 7 8 查 尔斯. E. 林德 布洛姆, 公共 行政管 理 评论 , 第 19 卷, ( 1959 年春) , 第 79 88 页。 9 Anthony Downs , No. 1, 1962, pp. 1- 36. 10 S. S 那格尔主编: 政策 研究百 科全书 , 科 学技术文献出版社, 1990 年版, 第 7 页。 T he Public I nterest: Its M eaning in a Democracy , Social Research, V ol. 29, 15

责任编辑: 宁 ( 总第 109 期) 51

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