15后危机时代金融监管改革的制度创新研究

发布时间：2016-12-15 12:46

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良好开端；（一）制度完善之总体思路；国家对金融市场的干预虽然是以国家名义进行，但大多；第八条下列事项只能制定法律：；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外；第九条本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人；融经营及监管体制均由法律做出明确规定，且针对系统；（二）制度完善之具体措施；1.宏观审慎监管制度；美英等西方国家以及欧盟在金融监管体系改革方面均

良好开端。人们已经接受一种观念：市场经济其实就是一种法制经济。著名经济学家米勒在这方面曾给予中国很好的建议，他认为中国需要更多的是法律而不是经济学。在金融市场的发展和金融监管改革方面，国家作为法律这一公共产品供给方，应当为金融市场的交换以及公共利益的维护确立基本规则，这样才能带来金融领域内具有重要意义的规模效益。只有存在一种均衡的法律机制，国家干预的成本、当事人协商谈判的费用才会不断减少，这也正是强调市场经济是法制经济的意义所在。我国的经济发展中某些领域缺存在缺乏有效法律制度的情形，许多监管部门往往自称“依法监管”，其所依据之法充其量不过是其部门或负责人意志。为扩大部门监管权力，可以随意收回宪法和法律框架内的市场主体私权利，自行制定符合部门利益最大化的部门规章。笔者认为，这种“法制”实际上是带有浓厚人治色彩的利益切分工具，是贴上国家意志标签的立法侵犯私权的行为。那么，在东方对权力理解的个人和等级观念下，如何构建行之有效、具有制约的宏观审慎监管制度？如何在权力、关系与交易的环境中寻求一个良好的制度开端？法律制度的供给无疑是最好的选择。

（一）制度完善之总体思路

国家对金融市场的干预虽然是以国家名义进行，但大多情形下，国家不会直接参与到金融市场的干预活动中，通常是由法律明确规定的特定干预主体来进行干预。在应对系统性风险方面，成立专司宏观审慎监管的专门机构已为大多数人所接受。现代法治要求，监管机构及其职权必须来自出法律的明确规定。根据我国立法法及权限划分，国家立法权集中于全国人大和全国人大常委会，国家最高权力机关的立法权具有最高权威。中央统一立法的事项包括：“财政、税收制度和税收性收费，海关、边境检查，货币、金融、外汇、外贸制度”；属于行政管理方面的事项，全国人大及其常委会尚未制定法律的，国务院根据实际情况需要可以制定行政法规。全国人大及其常委会根据实际需要可以做出决定将应该由法律规定的事项，授权国务院制定行政法规。103鉴于我国现行金103 《中华人民共和国立法法》

第八条下列事项只能制定法律：

（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；

第九条本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由

融经营及监管体制均由法律做出明确规定，且针对系统性风险识别和防范的立法势必涉及到对现有监管职权的一定整合，为保证规范的衔接和执行的统一与权威，所以宜由全国人大及其常委会制定《宏观审慎监管法》，而不宜授权国务院制定行政法规。《宏观审慎监管法》应明确金融系统性风险的监管主体、监管职责、监管范围、监管工具选择、宏观监管与微观监管的结合等内容。这些具体制度，笔者将在接下来的论述中详细展开。

（二）制度完善之具体措施

1.宏观审慎监管制度

美英等西方国家以及欧盟在金融监管体系改革方面均构建了宏观审慎监管机构，识别和防范金融系统性风险，并在制度层面有效地处理宏观审慎监管与微观审慎监管的衔接配合，这种金融监管改革的制度创新代表了后危机时代的最新发展趋势。

笔者认为，在我国的宏观审慎监管委员会制度层面，应设计自上而下两个层次的监管协调机构。首先，，应成立系统性风险防范委员会。结合我国金融监管的现状，委员会的成员应当包括中国人民银行、财政部、银监会、证券会、保监会等机构的成员。委员会下可设常设性的理事会，负责监管范围内的信息收集和早期风险预警以及监管建议。委员会的主要职责是：负责宏观审慎监管，防范系统性金融风险；根据我国的经济发展和金融市场发展过程中的变动或可能存在的危险，监控和评估涉及金融稳定的各种金融风险；在对微观审慎监管信息进行充分研究的基础上，针对监管领域的重大风险发出及时警告并建议微观监管机构采取相应措施；为金融监管立法和决策提供建议。其次，应成立金融监管协调部门。该机构的主要职责是收集各微观审慎监管机构的监管信息，促成金融监管信息的交流与微观监管的趋同；指导银监会、证券会、保监会等在银行、证券、保险领域内的监管信息资源分享与意见交流。

审

慎

监

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慎

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表7：宏观审慎监管框架

2.金融经营风险担保制度

上个世纪末迄今的两次金融危机再次让经济发展中周期性的经济扩展与市场紧缩交替循环，给金融市场乃至整个全球经济造成了巨大的破坏。金融市场各经营主体个人理性导致集体非理性，造成一种微观金融行为有序而整个市场资源严重浪费和金融效率大为降低的缺陷状态。金融市场的失灵需要政府来适当矫正，但政府在克服金融市场失灵时，同样存在导入和利用机制的问题，甚至缺陷与市场一样严重。诚如美国经济学者斯蒂格斯茨批判美国巨额财政救市方案所讲，“金融市场政府监管的角色已全面失灵”。人类在发展历程中总是面临这样的选择困境，关于国家与市场的关系以及国家对市场的干预是延续了两个多世纪的争论，此次金融危机让这场争论似乎变得异常激烈。流行的经济原理总是不停地摇摆，以至公众的观念也不停地改变（一会儿要求减少法规，一会儿又呼吁更多的国家干预）。104但正如卡尔斯·弗里曼所说；“两个世纪争论的结果，变104 [美]斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济》，中国物资出版社1998年版，第195页。

革总比不变更好。” 105面对金融市场的问题，人类不可能裹足不前，而是会从元理层面、方法论层面和经验论层面进行科学地探究问题。问题的探究之路注定是荆棘丛生，但人类的尝试却从未停息。“当我们追求社会协调和秩序时，需要理性的指引以发现理想的途径，尽管明白，只要我们是凡人而不是天使时，这种理想就不可能实现。”

FDIC改进法案对存款人资金安全的制度保障无疑值得借鉴。金融危机的根源主要在于银行机制系统性风险以及银行债权证券化所扩散的衍生市场风险，最好的防治方法莫过于防范和识别系统性问题，解决银行机制中信贷结构不合理、信贷规模集中等系统性泡沫风险，引导金融经营者的理性信贷行为，通过担保机制直接限制信贷规模集中的系统性风性经营经济结构。模购买国债的量化宽松政策不仅在美国国内激起了强烈的公对意见，更有可能提高市场的长期通货膨胀预期，甚至流动性过剩将造成很多实体经济泡沫，泡沫破裂时出现破坏性价格下跌最终会影响金融资产的收益与安全。

风险是人类社会生活的常态，有很强的不确定性，因此，人类创造了许多制度如保险制度来规避风险。随着社会生活的多元化，单个个体接触不安全因素的可能性日益增大，促使个人转移风险和社会分摊风险，风险社会化的原理被社会广泛认同。人们试图建立一种社会化的风险分散机制，以保证自己正常的生活秩序不因事故而受到影响，商业保险正是这种观念的产物。风险分散的机制在制度创新中逐渐被应用到支持政府的特定政策以及实现社会秩序、实施公平正义的政治意图。世界上绝大多数国都利用保险的原理，通过立法强制建立社会保障制度，对在一定范围内遭受劳动风险的劳动者提供基本生活保障。为实现国家的经济政策和目标，很多国家创设专门机构来对某些重要行业或经济行为实施政策性保险，如我国已经建立的出口信用保险和农业保险制度；美国的联邦存款保险制度等。在国际层面，各国也试图协作构建多边风险分散担保制度。其中，有重要影响的是关于国际投资风险担保的《汉城公约》。1061985年10月，在汉城召开的世界银行年会上，与会各国就国际投资中货币汇兑、违约以及征收、战争等风险担保达成《多边投资担保机构公约》（Multilateral Investment Guarantee Agency），创建多边投资担保机构，并授予其与会员国投资者开展投资风险的承保与理赔权利。 105

106 [美]斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济》，中国物资出版社1998年版，第195页。陈安主编：《国际投资法》，北京大学出版社1999年版，第625页。

如前所述，FDIC改进法案旨在规制银行吸收存款行为中的道德偏差风险，通过保险的机制来直接改变银行经营中的利益选择，保障存款人不至于因为银行破产而损失资金的风险。各种各样的风险识别与防范可以说一直是各国金融监管以及制度构建中的重心所在。系统重要性金融机构以及系统重要性金融业务的风险防范与识别、信贷结构风险的甄别、信贷损失的早期确认，如何降低信贷的顺周期性风险都要求各国构筑预先的风险预警和分散制度。应对金融经营风险，创建金融经营风险担保制度无疑是一种大胆的策略尝试和有效审慎监管制度的理论探索。因为，笔者坚信，阐明金融法应有的制度功能，不仅仅局限于现存金融法律、法规的研究，更不能企望通过简单的法律移植实现金融制度的现代化。而应通过对现有金融法律制度体系、功能分析，并结合金融市场的各种风险和市场法则，在假设的前提下探究金融危机的解决之道。

在机构的法律地位方面，金融经营风险担保机构应由专门的法律来确定其主体资格。创制金融风险担保制度在于为金融经营风险担供保险，并识别和有监管金融经营中的重要金融业务风险、信贷结构风险以及信贷损失风险，限制金融经营者在经营困难或倒闭时对金融体系和整个经济的影响，以维持金融秩序稳定、金融消费者的权益和信心，确保金融市场的繁荣。在资金来源方面，金融经营风险担保机构主要应通过对参保金融经营者按风险程度收取的保费以及所筹资金安全运营的收益作为主要经营保障。当然，作为矫正金融市场失灵的一种政策性保险制度，政府的财政补助也十分必要。可考虑在设立金融经营担保机构时，由政府财政拨款提供一笔经费用于该机构的法定资本。在该机构运作期间，将法定资本和金融经营风险保险费以基金的方式运作，可投资于政府债券等风险系数相对很低的金融工具，用于基金的保值、增值。当然，该基金也可成为社会公众投资的选择。事实证明，此类性质的基金在运营方面都有良好的市场效益。以美国1969年成立的海外私人投资公司（Overseas Private Investment Corporation）为例，该公司从成立一直遵循“谨慎的商业和风险管理原则标准”进行经营，营业后年年都赢利，该公司的积累在1991年财政年度已超过16亿美元。107

金融经营风险担保机构的主要任务是评估金融市场及金融经营者的经营风险情况以及对其自身担保基金充足性和流动性造成的影响，并根据这样的风险识别和评估来调107 陈安：《美国对海外投资的法律保护及典型案例分析》，鹭江出版社1985年版，第35页。

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