论设区的市立法权扩容问题研究

发布时间：2016-03-15 18:07

　　论文摘要：2014年10月党的十八届四中全会提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”，设区的市立法权的扩容对于推进法治中国建设，推进国家治理体系、治理能力现代化以及全面深化改革的作用和意义是毋庸置疑的。

　　论文关键词：设区的市；立法权；扩容

　　关于设区的市立法权扩容这一问题却有很大的争议，有的常委会委员赞成设区的市立法权的扩容，而有的人大代表认为设区的市立法权的扩容没有必要。在现实生活中设区的市立法权扩容仍会面临一系列的问题和挑战，所以需要我们提前采取相应的措施来预防。本文通过对地方立法权的介绍以及对地方立法权扩容的范围和内容以及扩容后应注意的问题的分析与研究，就更好地实现地方立法权提出自己的一些看法和建议，进而进一步完善中国设区的市地方立法权制度。

　　一、设区的市立法权的概述

　　（一）设区的市立法权的概念
　　研究设区的市立法权问题，首先就得先研究地方立法权，在《立法法》修改之前，我们把地方立法权称为省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规的权利。根据新的《立法法》的规定，把较大的市改为设区的市就可以了，设区的市的人民代表大会及其常务委员会有权利制定地方性法规，但是制定的法规不能和宪法、法律、行政法规相抵触。
　　（二）设区的市立法权的理论基础
　　在倡导民主与法治的社会，国家机关的所有活动都必须依法进行。因此在某种程度上而言，立法权的划分是一个划分利益和价值追求的过程，是一个国家进行价值判断和选择的过程。这一过程涉及到的价值是一个复杂的体系，它必须立足于正确的价值判断，而设区的市立法权的价值基础正是对自由正义、立法民主、权力均衡的追求。自由正义是立法权的内在价值，决定着立法权的本质属性，和谐社会需要公正的社会秩序，立法权的扩容可以实现最大化的结果正义。
　　（三）设区的市立法权扩容的必要性分析
　　随着中国内地地方经济的发展和利益多样化的变化，各地方经济发展不平衡等原因，中央和地方在立法权上不均衡的现象依然会继续。因此设区的市立法权的扩容以现实的经济和社会发展的内在要求为出发点，依据市场经济体制建设的内在规律，调整权力关系，进而建立中央与地方合理的立法权分配体制，形成集权与分配的平衡格局。在具体实施方面，设区的市立法权的扩容也是规范城市管理和保护公民权利的需要。随着地方性事务的多样化与地方性差异的扩大化，设区的市立法权的扩容有着非常重要的现实意义。

　　二、设区的市立法权的发展和现状

　　新中国成立以后，我国的政治、经济发展几经波折，中央与地方关系也在不断变化之中，因此，立法权的划分也处于不稳定的状态。“有学者总结，我国的立法权限划分大约可以被分为三个时期呈现了一种分散——集中——分散的模式。”
　　首先是立法权的分散阶段。从新中国成立到1954年宪法颁布的这一段时间里，我国的立法权是极为分散的，中央和地方多级主体享有立法权，甚至连县一级人民政府都拥有一定的立法权。其次是从分散到集中的转变。自1954年宪法颁布以后，地方的立法权限减少。然后是立法权下放和较大的市的立法权的确立。中央把很多政治、经济上的权限下放给地方，地方开始拥有一定的自主权了。这个时候改革开放以后，地方的立法权包括较大的市的立法权逐渐得到确立。
　　随着经济社会的发展，目前设区的市普遍有根据本地实际制定地方性法规的需要。落实党的十八届三中全会精神遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则，赋予设区的市均具有地方立法权是必要的。同时，考虑到设区的市数量较多，地区差异较大，在党的十八届四中全会提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”的大背景下，新的《立法法》将较大的市的地方立法权扩大到设区的市，2015年3月15日，十二届全国人大三次会议经表决通过了关于修改《立法法》的决定，这表明设区的市立法权正式确立。

　　三、设区的市立法权扩容面临的问题

　　（一）较大市立法权的限制问题
　　新的《立法法》规定地方立法权由较大的市扩容到设区的市，在赋予设区的市以立法权后，大量的市级地方性法规的立法质量如何加以保证，较大的市立法的程序如何进行，设区的市指定的地方性法规的解释权和修改权归谁等，这些问题都是需要解决的。
　　（二）设区的市地方立法部门利益化
　　“在地方立法工作中正确严肃处理防治和清除地方保护主义，是衡量地方立法水平和成熟程度的重要标志之一。”而地方保护主义恰恰是我国地方立法中存在的重大问题。在发展过程中，地方政府在很多决策上都要首先考虑地方利益而不是考虑全局利益。较大的市一旦获得地方立法权，就很难摆脱地方保护主义的危险。在区域竞争日益激烈的今天，这种危险越来越成为现实。
　　（三）设区的市立法权限的界定模糊不清
　　新的《立法法》高度重视立法权限的划分，其规定了设区的市立法权限为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。“但是如何界定‘城乡建设与管理’？什么是‘环境保护’、‘历史文化保护’方面的事项？‘等’是‘等内等’还是‘等外等’？”当中央与地方存在交叉重叠的领域时，哪些问题应由中央统一立法，哪些可由地方自主决策？这些问题都是需要解决的。

　　四、设区的市立法权扩容问题的解决对策

　　地方立法主体扩容是全面推进依法治国、全面深化改革以及促进国家治理体系和治理能力现代化的内在需求，具有非常重要的的意义，但与此同时对法制统一、地方立法部门和立法质量也带来了风险和挑战。在扩大地方立法主体范围的过程中，必须本着积极稳妥、分步推进的指导思想，坚持维护宪法权威和法制统一的原则，明晰设区的市立法权限，完善立法监督机制，加强立法队伍建设，使之真正发挥促进改革和法治的作用。
　　（一）加强对设区的市立法权的有效监督
　　随着地方立法主体的进一步扩大，地方立法的数量将呈几倍数增长，所以明确专责的违宪、违法审查机构，确立立法责任制度和完善设区的市立法备案审查制度，加强对设区的市立法权的司法、社会监督，进而提高设区的市立法质量。
　　（二）加强立法人员队伍的建设
　　加大干部培训和法制宣传教育的力度，逐步提高公民特别是公务人员的法律素质，提高城市人大及其常委会、人大代表、人大常委法案审议水平和能力，提高城市人民政府依法行政能力和政务公开的水平。
　　（三）科学确定设区的市立法权限
　　科学界定设区的市立法权限和省、自治区与设区的市之间的事项。地方立法权应立足于地方的自我管理、自我发展和自我服务功能，主要应涉及城市建设、城市规划、城市管理等应由城市自己解决的事务。对于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”这三方面的内容作出合理的解释和运用。

　　五、结语

　　在如今改革步入深水区的关键时刻，地方立法权的扩容无疑是在以社会主义法治文明为基础的中国特色社会主义法治建设道路上又迈出了坚实的一步。然而，设区的市的立法权扩容在具体实践操作中仍有许多值得商讨和关注的地方，针对问题，，提出相应的解决对策，预防设区的市立法权扩容带来的危险性，在合理利用这一规定上加强预防将会极大地调动地方的积极性，促进地方的发展。

本文编号：34990