中国海洋渔业资源管理的困境与突围——基于公共池塘资源治理的视角

第一章绪论

1.1选题背景和研究意义

依照《联合国海洋法公约》的相关规定,我国拥有的海域总面积约为473万平方公里,其中大陆架海洋渔场的面积约为280万平公里,占海域总面积的59.2%，，2011年全国海洋生产总值为45570亿元,占国内生产总值的9.7%,海洋产业的增加值为26508亿元,其中海洋渔业增加值占整个海洋产业增加值的17.5%，仅次于滨海旅游业和海洋交通运输业,2011年全国海水产品产量为2908.05万吨,海洋捕榜产量为1356.72万吨,而淡水水产品产量为2695.16万吨,淡水水域捕榜产量仅为223.23万吨,从总体上看,海洋经济正日益成为国民经济的重要组成部分,海洋资源开发成为大势所趋,尤其是海洋渔业资源开发,既可以为沿海地区直接从事渔业活动居民提供大量的就业岗位和较高的经济利益,又可以带动加工业、运输业、餐饮业等相关产业的发展,逐渐成为海洋经济发展战略中不可或缺的环节。

但是,海洋渔业资源虽然属于可再生资源,伴随着捕榜工具的改进和捕搜能力的增强,海洋渔业资源的自然再生速度远远落后于人类对渔业资源的捕搜速度,而海洋尤其是近海海域的污染加剧,填海造陆、过度捕搜等人类活动对海洋生态环境的改造,也给海洋渔业资源的良性循环再生带来了严重的消极影响,而面对日益枯竭的海洋资源,地方政府没有切实可行的做法既能保护海洋渔业资源又保证本地方相关产业的发展,甚至在多数情况下会以渔业资源的消耗为代价换取经济的发展,因此当前我国海洋渔业资源的可持续发展正遭遇巨大的挑战。

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1.2文献综述

渔业资源亦称“水产资源”,是指具有经济性开发利用价值的鱼、奸、蟹、贝、藻和海兽类等经济动植物的总体。是渔业生产的自然源泉和基础,按水域性质可分为海洋渔业资源和内陆水域渔业资源两大类,其巾,鱼类资源均占主要地位。而海洋渔业资源亦称“海洋水产资源”,是指海洋中可供人类釆捕利用的水生经济动植物,它包括鱼类、甲壳类、贝类、头足类、棘皮类以及大型藻类等,世界渔获量的90%是在海洋中捕获的,其中海洋鱼类的产量占以上,所以海洋渔业资源,一般系指海洋鱼类资源。

1974年联合国第三次海洋法会议正式划定200海里专屈经济区,对全球各国的渔业资源产生了重大影响,尤其是对远洋捕搜技术较为成熟的发达国家而言,200海里专属经济区的划定意味着以别国大陆架海域为渔场的部分远洋捕榜受到巨大冲击,因此早在上个世纪七八十年代就有国内学者不仅认识到海洋渔业资源的重要性,而且 始研究在专属经济区划定海洋渔业资源归属的情况下如何最大限度的利用和保护本国的渔业资源,采用比较分析的方法研究了新西兰等国保护本国海洋渔业资源的措施为我国海洋渔业资源的 发和保护提供借鉴。如钱志林在《世界渔业资源发展趋势》中通过对日本、加拿大渔业政策的研究提出重点保护和利用本国二百海里水域的渔业资源、稳定近海捕榜产量、加强渔政管理和渔业立法等建议。但从总体来看这一时期的研究仅仅是从宏观角度进行,没有学科类别的划分和更加深刻、细致的理论性研究。

进入90年代,在《联合国海洋法公约》的框架内还相继签署了《关于执行〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洞游鱼类种群规定的协定》以及其他多条区域性养护公约,这意味着国际海洋渔业法律制度体系的基本形成,这一时期,围绕着海洋渔业资源的开发,越来越多的学者进一步研究沿海国家的相关经验,如朱宝馨的《挪威渔业现状》、唐盛亮的《英国的海水渔业》以及朱显诚的《澳大利亚海洋渔业简介》等;有许多学者将海洋渔业资源的开发上升到经济和社会发展的战略高度来进行考察,这些学者着重考察如何提高海洋渔业资源开发的经济效益以及利用海洋渔业资源解决粮食危机的可行性,如陈炳鑫在《我国海洋资源开发的现状及前景》中提出:“到本世纪末,海洋将是战略性食物生产基地。”当然也有越来越多的学者认识到海洋渔业资源的开发正面临着严峻的困难,如冯锦龙在《海外捕携渔业的困难与机遇》中就写到:“海外捕拚渔业的产量下降、成本上升、效益急转直下,……捕拂强度大大超过资源的再生能力。”何志成也在《海洋渔业形势与对策》中写到:“七十年代以来,我国海洋渔业资源就一直处于严重衰退状态之中……1993年以来,情况更为严重,前,黄勸海几乎已无鱼可捕。”总体来看,这一时期对海洋渔业资源的研究更加具有实用性,学者也纷纷从法学、经济学、生物学等不同的学科专业的视角进行考察,但是仍然不能结合相关理论进行更加深入的探讨。

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第二章公共治理的新视角——公共池塘资源

2.1公共池塘资源的学理认知

2.1.1公共池塘资源的基本属性

公共池塘资源的特性是排除潜在的资源提取者或者对现有使用者的资源获取权进行限制虽然并非不可能但也并不是件容易的事情,而且资源系统的产出在消费上具有竞争性,也就是说公共池塘资源既有私益物品那样的高竞争性,又像公益物品一样难以排他。导致公共池塘资源具有非排他性的的原因有很多,可能是由于公共池塘资源本身的规模或者自然属性所决定,可能是由于建立排他机制所需要花费的成本高于排他使用代来的收益,可能是由于基本的宪法、法律、制度安排限制了排他机制的使用,还有可能是传统习俗、思想观念使得人们不会去考虑对某种资源进行排他性的限制。非排他性指的不仅仅是公共池塘资源本身可以被多个提取者使用,也指在提取者使用公共池塘资源的过程中难以对其行为进行有效的限制。公共池塘资源所有的池塘基础设施”用来储备资源单位,提取者从池塘基础设施中获取一定量的资源单位这些资源单位在被使用之后其他人就不能再使用了,也就是说竞争性指的是公共池塘资源的资源单位而非公共池塘本身。

2.1.2公共池塘资源的提取与提供

为更有效的理解和分析公池塘资源的提取者所面临的问题,我们将其分为提取和提供两类。就提取而言,如果公共池塘资源的收益与生产该收益所需要的投入之间的比例是固定的,那么公共池塘资源的利用过程需要解决的问题就是排除潜在受益者并且分配具有竞争性的资源流量。而提供,则与创造资源、维持或提高资源生产力或者避免资源遭到破坏有关,其关键在于公共池塘资源的“池塘基础设施”状况和池塘资源的存量。在自然状态下,提取与提供的问题往往是交织在一起的,人工修建的公共池塘资源提供与提取之间存在着前后相继的关系,即使是自然形成的公共池塘资源,提供也影响着可供提取的资源流量总而言之,提供问题解决得如何,影响到提取问题的性质。

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2.2.1自愿性政策工具

自愿性政策工具的主要特征是不受或少受政府影响,期望中的任务是在资源的基础上完成的。家庭和社区是政府可以加以利用的重要补充性政策工具,在所有的社会关系中,朋友和邻居提供了大量的物品和服务,他们担负起照料家人和其他亲友的绝大部分责任,这种政策工具的主要优越性是不需要政府支出什么,除非政府选择对家庭和社区的这些行为进行授权或者提供补贴。政府既可以采取间接的方法,通过减少政府的服务促进私人、社区填补空白,也可以采取直接的手段促进家庭和社区服务的提供并扩大其影响范围。自愿性组织是指“既不是政府强迫成立也不是以赢利为目的的行为组织”,在政府和市场不能很好发挥作用的地方,自愿性组织很好的填补了一些漏洞和空白,相对于政府组织而言,它们具有灵活性和快速反应能力,也更有效率。市场是最重要也是最具争议的政策工具,它在提供不可分割性物品和公有物品时存在困难,因此完全自由的市场几乎从未被用作实践中的政策工具,当政府借助市场工具解决问题时,通常都会辅之以其他工具,也就是说市场本身作为政策工具的作用的实现是以政府的强制权力作为后盾的。

2.2.2强制性政策工具

强制性政策工具也被称为直接工具,强制或直接作用于目标个人或组织,后者在响应措施只有很小的或者没有自由裁量的余地。规制,是政府要求一部分个人或机构履行一定行为的程序或行动方案,多数情况下都是针对私人的,有时候也会针对公共问题,政府通过全程管理来贯彻规则,一般由特定的职能机构进行管理,多数规制由立法机关制定,并由特定的政府部门监督实施,其优越性在于政府不必弄清政策对象的偏好,政府制定规则所需要的信息更少,在出现意料之外的情形 处理的办法更为简单,且规制具有较强的可预见性、管理成本更低。公共企业,又称为国有企业、国家企业或者准国营企业,它是规制的一种极端形式,在那里规则制定得十分详尽,乃至囊括了所有活动,政府通过所有权赋予的权力可以做想做的任何事,一般而言,政府对其拥有不少于51%的所有权,它受到政府不同程度的控制或直接管理,生产的产品也是用来销售的。公共企业提供私人企业难以提供的物品或服务,它的利润也往往成为政府财政收入的一部分用来支付公共支出。直接提供是一种最基本的也是使用范围最广的政策工具,它最易于实现公共物品和服务的提供,也更有效率。

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第三章海洋渔业资源——典型的公共池塘资源及其治理工具.........13

3.1海洋渔业资源的特性........13

3.2作为开放性公共池塘资源的海洋渔业资源.........14

第四章我国海洋渔业资源治理的效用及其困境......22

4.1政府主导治理下的海洋渔业资源状况.........22

第五章海洋渔业合作组织——走向多中心海洋渔业资源治理的必然选择..........27

第四章我国海洋渔业资源治理的效用及其困境

4.1政府主导治理下的海洋渔业资源状况

海洋渔业是我国农业经济的重要组成部分,海洋渔业产品在我国的农产品供应市场中也占有重要地位,在东部沿海地区尤其是传统的大型渔场分布地区,远洋贸易和海洋矿产开发大规模发展之前,海洋渔业更是支撑当地经济发展的重要支柱产业,近年来,海洋渔业的发展势头有所放缓,但是对于许多沿海地区的渔民而言,海洋渔业仍然是他们赖以生存的基础。

我国历来重视海洋渔业资源的 发和利用,在上世纪下半叶,我国的海洋渔业资源的 发进入一个快速发展的阶段,海产品的增量在较长时间内维持较为稳定的高增长速度,之后逐渐放缓,但是自90年起我国一直是世界第一大海产品生产国,与此同时,我国的海洋渔业产值增速比产量增速更快。总体来看海洋渔业经济是我国产业经济的重要组成部分,海洋渔业的产业增加值占经济的增加值的比重也逐年增加。

在海洋渔业迅速发展的同时,我们也意识到我国总体的海洋渔业资源状况尤其是近海地区的海洋渔业资源的状况不容乐观,为解决渔业资源枯竭的状况,国家每年投入大量的资金用于海洋渔业资源的保护性 发,积极引进新的渔业资源品种,采取增殖放流的措施,扩大鱼群数量,促进负群的自然繁殖;加大治理海洋尤其是近海海域环境污染的力度,对涉海工程项目进行严格审批,保护海洋生态,改善海洋渔业资源的生存环境;鼓励开展远洋捕拂,严厉打击违法休渔规定的相关人员;同时加强对海洋渔业保护和开发的宣传,提高全社会保护海洋渔业资源的意识。

通过近年来的不断努力,我国近海地区的海洋渔业资源状况有了一定程度的改善,越来越多的渔民意识到传统的粗放的捕榜方式带来的渔业资源困境,逐步改变原有的捕拂方式,减少兼捕等资源浪费的行为,国家保护海洋渔业资源的活动也取得了一定的成效,近海的几大渔场虽然仍然难以形成大规模的渔讯,但是总体上看,近海渔业资源的数量和质量都有所提高。

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第五章海洋渔业合作组织——走向多中心海洋渔业资源治理的必然选择

奥斯特罗姆在考察了不同行为者在面对不同情境的公共池塘资源困境时的行为选择之后,得出了这样的结论:在很多公共池塘资源利用的场景中,提取者通过交流和沟通达成各方可以一致接受的协议,又在此基础上建立起对协议的信任,并制定了相应的制裁规则来强化协议的效力,采用这种方法的行为者不仅能够摆脱公共池塘资源的困境,甚至比在采取分散的个体行为时能够获得更多的资源和利益。不可否认,政府强有力的规则执行机制可以在某种程度上克服公共池塘资源面临的困境,但是,通常而言,我们并不能够设计出一个最优的制度安排,并保证该制度安排能够被一个外部权威以很低的成本来强制执行,并且,公共池塘资源的情境往往是复杂的,统一的规则体系并不能很好的适应不同的公共池塘资源情境,这就更提高了制定一个统一有效的规则体系的难度,那么,建立一种小规模的、适应特定地区公共池塘资源情境的规则就是题中应有之意,具体而言就是根据一致同意的规则建立提取者相互沟通和合作的自组织系统。

对于公共池塘资源的提取者而言,在面临公共池塘资源的困境时组织起来,利用关联的互动场景,通过提供新的规则,并监督和执行这些规则来解决公共池塘资源的分配是一种可行的选择。如果提取者能够清楚的界定进入公共池塘资源的资格条件,对空间、时间、技术、资源单位流量进行权威分配的规则,采取合理方式来监督和执行这些规则,通常能够更加有效的解决其所面临的公共池塘资源的困境。

对于海洋渔业资源而言,作为一种典型的公共池塘资源,通过自组织系统进行资源的利用和保护在理论上是可行的,从实践上说,政府主导的政策工具不能存效的发挥作用,而许多国家建立的渔业合作组织被证明是切实存效的解决海洋渔业资源困境的途径,因此,在我国构建起完善的渔业合作组织是走向政府主导和自组织合作的海洋渔业治理的必经之路。

参考文献（略）