试析环境行政执法与刑事司法衔接中的问题及对策

发布时间：2016-04-29 10:36

　　论文摘要：环境行政执法与刑事司法的有效衔接，，对于预防和打击环境违法和犯罪行为至关重要。实践中，由于法律依据不完善、证据收集困难等原因，大量涉嫌犯罪的环境违法行为没有进入刑事司法程序，由环保部门“以罚代刑”。要解决这一问题，需要提升现行立法位阶，并对其中的原则性规定进行细化，同时，依托信息网络，疏通影响和堵塞衔接机制的通道，以此来解决环境行政执法与刑事司法衔接失序的问题。

　　论文关键词：环境行政执法；刑事司法；衔接

　　环境污染和环境破坏已发展成威胁人类生存和发展的世界性问题，在我国，随着现代化建设的发展，生态环境遭受严重污染，重大环境污染和生态破坏事件层出不穷，环境犯罪居高不下。目前，我国已经建立了包括环境保护法、刑法及多部单行法律法规在内的环境保护法律体系，确立了环境行政执法和刑事司法（以下简称“两法衔接”）并存的法律实施机制，但在实践中，环境行政执法和刑事司法存在诸多衔接不畅的问题，影响了二者的功效的充分发挥。本文在对环境执法现状进行梳理的基础上，分析环境执法的困境及反映出的现实问题，对环境保护部门与公安部门的执法衔接提出完善建议，以期对解决当前环境执法中面临的难题有所裨益。

　　一、现状透析

　　环境行政执法主要由环境保护部门对环境行政违法行为进行查处，其执法对象是一般环境违法行为，即对于普通的破坏环境的行为，由行政机关给予罚款、停业整顿、吊销营业执照等行政处罚。本文所指的环境刑事司法主要指公安机关对环境犯罪的侦查行为。
　　环境行政执法与刑事司法的有效配合，对于预防和打击环境违法和犯罪案件至关重要，是实现环境保护和可持续发展的重要法律保障。但在实践中，环境犯罪案件在由环保部门向公安机关移送的过程中存在信息沟通不畅，案件移送不及时，协作配合不规范等问题，造成执法过程中实际发生的环境违法行为多，查处的少；行政机关处理的多，移送司法机关的少。以2014年为例，2013年全国法院新收污染环境罪案件133件，但同年全国发生的环境处罚案件达13.9万件。2014年全国法院新收污染环境罪案件数有了大幅增长，达1188件，但与全国环境行政处罚数相比仍然有很大的差距。而与此同时法院审理环境领域徇私舞弊不移交刑事案件数则逐年递增。这表明，诸多涉嫌犯罪的环境违法行为没有进入刑事司法程序，纵容了环境犯罪行为的蔓延。

　　二、原因探寻

　　如上所述，寥寥无几的环境污染犯罪案件与数量庞大的环境行政处罚案件差距悬殊，究其原因，主要表现在以下几个方面。
　　（一）法律依据不完善
　　针对行政执法与刑事司法衔接不畅的问题，2001年7月国务院制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。在此之后，公安部、最高人民检察院及一些行政机关也单独或联合下发相关文件，对两法衔接机制进行完善和补充。在环境保护领域，2007年国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院联合发布《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》。2013年环保部与公安部联合发布了《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，该意见指出公安机关与环境保护部门要建立完善的执法衔接配合工作机制，如联席会议制度、联络员制度、案件移送机制等。这些文件的出台为规范执法行为、查处环境违法犯罪案件发挥了显著的推动作用，但仍存在如下问题：
　　第一、现行立法效力位阶较低。在这些规定中，除国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的定》属行政法规外，各部门联合会签的文件缺乏法律属性，无法对环保部门和公安机关形成有效的约束力。
　　第二、相关规范原则性规定多，实务性、可操作性规定少。对于两法衔接机制中涉及的移送条件、工作时限、违规责任等缺乏具体而明确的规定。
　　（二）部门利益驱使
　　长期以来，我国经济发展中存在着“唯GDP论”的误区，各级政府为了发展经济，增加税收，对于当地大型生产企业的污染行为往往置之不理，环境保护部门作为政府的职能部门，受制于当地政府的管辖和控制，对涉嫌犯罪的环境污染企业，通常“从宽处理”，“以罚代刑”。另一方面，我国许多省市级政府对环保部门的政绩考核一般以办案数量为主要指标，要求环保部门完成一定的“罚没款目标”。财政部门则根据环保部门上缴的罚款进行返还，作为执法人员的办案补贴。受部门利益或个人利益影响，环保部门的执法人员对涉嫌犯罪的行为往往不移送公安机关。
　　（三）证据收集存在困难
　　证据作为执法的重要依据，无论是在环境行政执法还是刑事司法的过程中都极其关键。由于行政程序与刑事程序存在着本质区别，对证据的要求也有所不同，环境行政部门在执法过程中往往忽视构成犯罪要件的证据收集、固定、审查，造成所采集的证据难以适应刑事司法证据的严格性要求。而当案件移公安机关后，证据的采集的最佳时间往往已经错过，且公安机关缺乏环保专业知识和环境监测的技术，证据的发现、提取面临更大的困难。这些障碍导致环保部门与公安机关在案件移送的过程中相互扯皮，公安机关要求环保部门补充证据，而环保部门认为案件移送后应由公安机关进行侦查，这种情况影响了环保部门移送案件的积极性，使得环保部门对环境犯罪案件通过行政处罚来解决。

　　三、完善路径

　　要解决行政执法与刑事司法衔接机制中存在的问题，需要提升现行立法位阶，并对其中的原则性规定进行细化，补充衔接程序上的制度性阙如的地方，促使严格统一执法观念得以形成。同时，依托信息网络，疏通影响和堵塞衔接机制的通道。具体而言，包括以下几个方面：
　　（一）提升立法位阶，增强衔接法规的约束力目前，规范行政执法与刑事司法衔接的规范或效力位阶较低，或不具备法律约束力。应当对现行的各种法律规定进行整合，制定行政法规或法律，对移送的条件、期限、程序、等问题作出具体、详实的规定。明确环保部门与公安机关的责任，环境保护部门主要负责证据收集、提取、环境的监测，公安机关主要负责对涉案嫌疑人采取强制措施。
　　（二）依托信息网络，强化部门沟通由于环境保护部门的行政执法处于相对封闭的环境中，公安机关无从得知行政执法的案件中是否有涉嫌犯罪的线索，无法对这些案件进行立案侦查，造成大量的环境违法犯罪案件没有得到及时的追究。针对这些问题，应当依托信息网络技术，构建信息共享平台，促使行政执法与刑事司法的衔接和协作更加便捷、规范、高效日前，我国很多地市已经在这个领域进行了有益的探索和尝试。以上海为例，上海已经建立了环保部门与公安机关的信息共享平台。同时规定环境保护部门对于涉嫌犯罪的案件必须在24小时内登录信息共享平台，进行网上移送。对于决定不移送的案件，应当在信息平台上公布理由。公安机关接受环保部门移送的涉嫌犯罪的案件后，应当在15日内做出决定。对于决定不立案的，必须在信息平台上及时公布不立案的理由。该平台的建立和使用加强了环保部门与公安机关的沟通和联系，加大了对环境违法犯罪行为的打击力度，但同时也存在着一些缺陷，如录入时间、录入规则缺乏专门的规定，对案件描述和惩罚理由的录入不够具体。针对这些问题，在信息共享平台建设和保用过程中，应加强管理，指派专门人员负责信息的录入，建立惩罚约束机制，不规范录入信息的部门和人员应承担相应的行政责任。
　　（三）改革考核机制，提高执法效率改变过去对于政府机关的绩效考核机制，取消“罚没款目标”。将查处打击环境污染违法犯罪、开展联合执法情况等纳入环境保护部门和公安部门考核目标中。财政部门应列出专项经费，为执法衔接工作的开展提供资金保障。对环境污染违法犯罪案件该查不查、该移送不移送，或者干扰案件查处，甚至包庇纵容的，要依法追究失职、渎职、滥用职权人员的法律责任。

本文编号：35215