垄断行业监管与反垄断执法的具体协调机制的建立

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垄断行业监管与反垄断执法的具体协调机制的建立

来源:公司法律资讯网 | 发布时间:2014-3-22 | 浏览次数：

垄断行业（以自然垄断行业为主）监管涉及多方面问题，如监管法律制度的完善、监管内容和手段的改进以及监管机构的加强等。其中，在这些受到专门机构监管的垄断行业如何有效适用反垄断法就是一个非常重要的方面，这直接涉及如何实现垄断行业监管与反垄断执法的协调问题。由于自然垄断性行业在目前阶段是竞争与垄断并存的领域，反垄断法在自然垄断行业的有效适用就是要实现竞争与垄断的合理组合，因而在适用反垄断法时，这些行业比一般竞争性行业要更多地考虑到垄断的合理性。自然垄断行业的特殊性为反垄断法在其中的适用提出了更高的要求，其个案的分析更为复杂、行为定性需更加谨慎，必须结合行业专业信息做出判断。而行业监管与反垄断执法在自然垄断性行业的共同适用很可能引发规制标准的双重化和复杂化，从而导致判断上的矛盾，进而损害规制的有效性和可预测性。因此，在此领域协调行业监管与反垄断执法的关系十分必要。

就其协调而言，首先要明确两者在基本方面上的差异，并进而依据各自的目标、任务和优势进行分工合作。行业监管与反垄断执法的差异主要表现在：（1）两者所依据的法律制度功能和目标不同。行业监管法的主要功能是适度引入竞争，在不具备竞争的条件下，严格市场准入，维护合理垄断；在改革的初期阶段，通过按照业务类型的拆分，打破一体化的市场结构，为竞争创造条件；负有在促进产业竞争以外的多种政策目标，因而对其领域内的垄断往往持容忍甚至支持的态度。而反垄断法的主要功能是维护竞争，将市场力量作为“潜在的邪恶力量”，并对此保持高度的警惕，对垄断采取严厉禁止和处罚的态度，非常重视促进竞争来实现效率的目标。（2）两类规制机构所具有的优势不同。一般来说，，行业监管机构基于与被监管行业长期的联系，掌握有关这些行业丰富的技术、安全等方面的信息，因而具有更强的专业性，但其只执行行业竞争规则，往往更重视产业政策，并容易被利益集团所“俘获”。而反垄断机构负责全局的反垄断执法，对竞争政策有更准确的理解，在适用反垄断法方面更具权威性，并且其相对较为超脱，独立性更强，不容易被“俘获”。（3）两者规制的时间不同。行业监管通过市场准入、规定价格上限、界定平等接入与互联互通的法律服务，侧重对企业行为的事前引导。而反垄断执法虽然也有事前审查（针对经营者集中申报），但其主要还是通过对垄断协议和滥用市场支配地位进行的禁止来实现，侧重于事后救济。这就使得行业监管通常比反垄断执法更为及时、有效。

从根本上说，垄断行业监管与反垄断执法均要实现有效竞争和社会整体效率最大化的目标。因此，虽然两者存在诸多差异，但正是这样的目标使得它们的协调成为必要和可能。而协调机制的设计可着重从以下三个方面进行：第一，明确反垄断法在垄断行业的适用原则和适用除外。我国《反垄断法》适用于自然垄断行业，但目前其缺乏对其他专门法（如特定自然垄断行业法）对相关行为另有规定时的适用规则，这一点可以借鉴我国台湾地区“公平交易法”第46条的规定：“对本法规定的垄断行为，有关法律另有规定的，在不违背本法基本宗旨的范围内，优先适用其他法律的规定。”如此，在保证《反垄断法》普遍适用于自然垄断行业的同时，又使得有关行业法的特别规则得以优先适用。同时也包含了根据特定行业经济发展情况和市场竞争结构适时修改行业法的内容，以便实现垄断行业监管与反垄断执法的动态协调。第二，合理划分垄断行业监管机构与反垄断执法机构的管辖权。在这个问题目前仍缺乏明确规定的情况下，在现有法律框架下还是寄希望于国务院反垄断委员会发挥其法定的协调职能。但垄断性行业自然垄断业务与竞争性业务同时存在以及反垄断执法机构与行业监管机构的各自特点，决定了分权合作的执法体制是比较理想的模式选择。第三，加强对垄断行业监管机构反竞争行为的法律监督和救济。虽然行业监管机构在特定垄断行业可以更多地考虑垄断的合理性，但其本身不能实施属于滥用行政权力排除、限制竞争的行为。否则应执行《反垄断法》第51条的规定对其进行约束与惩戒。同时，应通过相关法律制度本身的进一步建立和完善，以真正建立起与市场经济相适应的行业监管机制。

（参见王先林：《垄断行业监管与反垄断执法之协调》，载《法学》2014年第2期。）（苏苗声整理）

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