财政分权、官僚治理与中国的土地财政

  本文关键词：财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法，由笔耕文化传播整理发布。

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　　自20世纪90年代国家启动城镇国有土地使用权有偿出让政策伊始，土地逐渐成为撬动地方高速工业化和快速城市化两大经济引擎的重要杠杆。在以利为利的理性驱动下，土地成为地方政府扩张城建、发展经济、增加收入的宝贵资源，这使得地方政府自财政包干制以来呈现的“地方发展型政府”色彩更加浓厚{1}，地方政府对辖区关键要素的控制模式经历了从“抓办企业的权利”到“抓土地开发权”的转变。{2}土地如此受地方政府追捧的一个重大激励，在于规模不断膨胀的土地财政收入，仅从土地出让收入这冰山一角来看，据《中国国土资源统计年鉴》公布的资料，自1999年以来，国有建设用地出让总成交价款从当年的521.74亿元膨胀到2014年的33400亿元，其中2013年高达41250亿元；土地出让收入占地方一般预算收入的比重，1999年只有9.33％，2002年之后进入了高速扩张阶段，占比平均值达50.92％，2010年甚至达到67.63％的历史高峰。土地财政规模膨胀如此之快，以至于它很快成为地方政府于分税制之外形成的、可独享的“第二财政”{3}，甚至有学者惊呼，土地财政已经成为地方政府的“经济鸦片”{4}。由于地方政府在发展区域经济中的重要作用，地方政府这种对土地财政过度依赖的流弊和负面效应已不断产生。已有诸多实证研究表明，土地财政的扩张会对经济波动、房价攀升、土地违法、环境污染等产生推动作用。{5-8}因此，深入探寻土地财政的来源及土地财政兴起、增长的影响因素，对于我国公共财政转型与国家治理现代化而言，无疑具有重大意义。本文就是在这种理论与现实关切下，对土地财政来源及其兴起与增长的一项解释性研究。
　　一、坐地生财：地方发展型政府的生财之道
　　土地财政，是指在中国经济社会转型时期，以地方政府为主体、高度依赖其行政区内的土地资源所进行的财政收支活动和利益分配关系，且土地相关财税收支占地方政府总收支比重较高的财政运行形态。{9}对土地财政收入的具体结构，学界存在不同测算口径，得出的土地财政规模也存在差异。从广义层面来看，土地财政应该是租、税、费、债四大板块的总体财政拼图，研究者们测算的不同土地财政规模，体现为对这四大板块的不同组合。
　　首先是租，即土地出让收入，它是指在国有土地使用权有偿使用制度得以确立和推行的背景下，“政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议出让土地取得的土地出让收入和改变原有土地用途补缴的土地出让收入；依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入；出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市、县人民政府缴纳的征地和拆迁补偿等费用”{10}。从性质上看，这部分收入的本质是租，是作为土地所有者的国家向土地使用者索取的使用土地的经济报酬{11}，是土地使用方“一揽子”向政府缴纳的整个使用权期限内的租金。{12}
　　其次是税，这部分分散在各种零散的土地房产税收体系中，目前并无专门和权威统计。周飞舟的一项调研显示，土地财政的税收主要是土地直接税和间接税两部分。前者是地税系统征收的城镇土地使用税、土地增值税，以及财政系统征收的耕地占用税、契税；后者是由于土地征用、转让所直接带动的产业所产生的税收，主要包括涉及土地转让收入的房地产税、营业税以及建筑业部门上交税收等。{13}在测算中，更多研究者是将城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税与房产税五项税收进行加总，视为土地直接税收收入。{14}
　　再次是费，土地房地产收费也是政府参与土地收益分配和再分配的重要形式。{15}20世纪90年代中期地方乱收费现象严重，中央多次发文要求取消不合理收费，其中涉及土地房产收费多达48项{16}，但在地方建设需求不断扩张的背景下，各种土地收费难以得到遏制，规模不断扩大。这些收费种类繁杂，据刘守英、蒋省三的调研，它主要分三部分：一是土地部门收费，如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费等；二是财政部门收费，包括土地使用费、土地租金等；三是其他部门收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门，收取土地从征用到出让过程中的有关费用。{17}
　　最后是债，即政府以储备的土地资产作为抵押物从银行获得的抵押贷款收入。土地抵押融资而来的收入是将未来的土地出让收入“贴现”，本质上是对未来土地出让收入偿债的一种提前支配。{18}2001年5月国务院发布的《》提出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。这一规定为地方政府收储土地获取银行贷款开了口子，实践操作中通常体现为地方政府以土地储备中心、政府性公司、开发区等为载体，向银行进行土地抵押融资{19}，当然，土地储备贷款的偿还也高度依赖于土地出让收入。
　　总之，自20世纪90年代中期以来，伴随着土地使用权和住房产权的变迁，在工业化、城市化的快速推进中，我国形成了在地方政府主导下以土地资本化和房地产业为中心的经济增长格局，相应产生了所谓的“土地财政”问题{20}，土地的宽供应与高耗费保障了投资，压低地价的低成本供地保障了高出口，土地的招商引资推进了高速工业化，地方政府通过对与土地有关的租、税、费、债的组合征收，获取了规模庞大的土地财政收入。土地出让收入和土地抵押融资又助推了快速城镇化，由此形成了一种独特的、以地方政府为主导的“以地谋发展”的模式。{21}既然土地财政如此重要，那么，土地财政发展模式的兴起与扩张，究竟应怎样进行科学解释呢？我们且先来看看学界已有的研究积累。
　　二、土地财政兴起与增长的解释：文献述评与分析框架
　　学界目前对于促使土地财政的生成与增长的因素提出了诸多实证解释，笔者将其总结为以下五类：
　　(一)纵向财政压力
　　这类观点将地方政府积极攫取土地财政的根源，归结为分税制改革对地方财力形成的巨大压力以及地方政府财力与事权倒挂的窘境，地方政府以土地财政谋发展是财政压力下的“无奈之举”{22}。周飞舟在分税制变革对地方政府行为与地方经济发展模式产生的变化方面进行过细致阐述{23}，概言之，首先，原支撑地方财政收入主要来源的地方工商企业税收，分税制改革后大部分属于中央，地方政府兴办工商企业积极性下降；其次，地方政府财政收入由依靠企业税变为依靠其它税收特别是营业税，使得其对土地开发、基础设施投资和扩大建设规模充满热情；再次，财政压力逼迫地方政府通过发展建筑业和增加预算外收入及非预算资金以寻求新的财源。这一解说遵循“分税制改革-财政压力-预算外寻求生财之道-滋生土地财政”的论证逻辑，诸多研究采取量化研究方法对这一基本观点进行二次探究，实证检验了分税制改革带来的地方政府收支不平衡或财政分权下的支出压力对土地财政收入的影响。{24-25}
　　(二)横向府际竞争
　　这类观点把攫取土地财政视作地方政府在经济发展过程中一种主动的“冲动行为”{26}。这一解释路径很大程度上汲取了“政治晋升锦标赛”理论{27-28}，将土地财政扩张理解为地方官员在“晋升锦标赛”体制下的一种竞争行动。针对地方政府从“经营企业”到“经营城市”的转变，周黎安指出，“政治晋升锦标赛”下激烈的地区竞争迫使地方官员不得不寻找区域经济发展的新资源和新增长点，“城市经营”的理念一经提出，便风靡全国，城市官员如获至宝。{29}城市资产是多样的，土地无疑是可经营资产的重中之重。激烈竞争中地方政府往往采取四种行为获取土地收益：低价征地高价出售，获取巨额的土地出让收益；高地价推动高房价，带动建筑税和房地产税收快速增长；低价出让工业用地招商引资，带动地方经济发展和相关税收增长；以土地抵押作为融资手段获取银行贷款，投入城市基础设施建设。{30}诸多后续实证研究对这一解释观点进行了计量检验。{31-32}
　　(三)预算制度缺漏
　　这类观点将现行预算制度的缺漏视为土地财政得以增长的重要因素，认为土地资源作为地方政府可控的“编外”资源，其典型特征是土地出让收入长期没有被纳入正式的财政预算监督体系，中央政府对其监管力度较弱。土地出让收入游离于预算体系之外无法切实接受民主监督，必然会产生对这些资金具有自主权的权力部门滥收滥支、资金使用效率低下等问题。不过对于预算制度缺漏，有研究者认为，这实际是中央在与地方博弈过程中对地方拥有国有土地剩余索取控制权的默许和认可。{33}中央默许地方拥有一定的非正式收入自主权，这种预算制度安排缓和了制度变迁的阻力，保证了分税制改革的成功，但也给地方政府实施土地财政策略留下了制度空间。{34}
　　(四)土地制度塑造
　　这类解释观点把土地财政的兴起和扩张归结为土地制度的缺陷。现行土地制度核心特征是城乡二元分割，即“农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，两者受制于不同的权利体系并由分立的机构和法规管理”{35}。农用地向城市非农用地转化须经过城市政府的土地征收程序，即先将农村土地由集体所有转化为国家所有，再由政府将国有土地的使用权转让给土地使用者。这样，政府成为城乡之间土地流转的唯一中介，征收成为农用地实现转用的唯一合法形式，政府自然成为土地一级市场的完全垄断者。因而农用地转化为城市非农用地时，集体所有土地使用权不能直接进入土地一级市场，土地征收补偿标准无法按照土地市场价格来确立。这一非市场型土地征收补偿的定价机制鲜明地体现在我国《》中。《》规定，征收土地的，按照被征收土地的原来用途给予补偿。因此，按建设用地定价和征收集体所有土地非市场定价之间的级差地租就为地方政府所占有，从而形成所谓的“土地财政”{36}。
　　(五)城市化推动
　　这类解释观点把土地财政看作是由城市化进程推动的结果。因为在地方政府主导辖区经济发展模式发生了由“经营企业”到“经营城市”变迁的背景下，提升地方所在城市的地位，增强城市的经济实力，地方政府几乎无一例外地选择了“摊大饼”式的城市发展模式。{37}而由于土地是城市化过程中地方政府所拥有的核心资产，要启动城市化，扩张城市的外延和投资规模，就必须出让大量土地，以土地出让收入为大量的基础设施建设等融资。此外，地方政府通过压低协议出让地价的优惠政策来招商引资，可以促进产业发展与城市扩张，增加预算内收入如土地增值税、营业税等税收收入，因而很容易就形成预算内靠城市扩张带动产业税收、预算外靠土地出让收入的“土地财政”模式。{38}城市化推动的论点在一些实证研究中也得到验证。{39}
　　既有文献为土地财政扩张的经验研究提供了有益启示，但也存在一些缺陷：第一，土地制度与预算制度的缺陷是各地方政府共享的问题，我们往往难以通过这些共同的制度缺陷去解释为什么有的地方土地财政规模高而有的地方相对低；第二，纵向财政压力在诸多经验中以财政分权进行测量，但一些学者已经指出，国内学界对财政分权目前还存在严重的测量失准{40-41}，这就需要运用修正后的财政分权变量检验既有财政分权的理论假说；第三，诸多既有研究探讨了干部管理体制对土地财政的影响，但往往简单地拿招商引资竞争这类变量进行衡量，这些悬浮在干部管理体制之外的测量方法越来越受到学界的质疑。{42}
　　在吸纳和借鉴已有研究的基础上，本文认为，中国式分权理论可以为土地财政的扩张提供一定程度的解释。从理论核心看，中国式分权是对中国转型期经济分权与政治集权紧密结合的制度特征的一种高度概括和凝练。{43-45}一方面，只有在经济与财政向地方分权的制度背景下，地方才可能具备以抓取土地生产要素进行政府经营的经济激励与政治合法性。此外，从功能角度看，向地方分权过程中中央转嫁再分配支出压力，使得政府间财政关系并未达到财政联邦主义要求的规范标准{46}，更是在收入集权背景下对地方政府寻觅新财源、扩展发展性支出形成了“加剧效应”。这就使得深入检验经修正后的财政分权对中国土地财政的影响变得尤为必要。另一方面，在竞争性选举式尚不构成中国地方官员晋升与选拔压力的体制下，正如周黎安指出的那样，受“政治晋升锦标赛”影响，地方官员干部政绩考核往往更多与地域经济绩效挂钩{47}，但在“政治晋升锦标赛”模式下，官僚体制内部的官僚治理在中央以下是复杂和动态的，这就需要深入到中国官僚治理体制内部，厘清相应的典型变量究竟对地方土地财政产生怎样的影响。正是由于目前学界对官僚管理体制经验研究的实证测量存在问题，使得这方面的测量推进变得至关重要。因此，结合以上两个方面的理论研究与实证测量的必要性和重要性，本文认为，以中国式分权对中国的土地财政扩张进行解释是有启发意义的。具体到中国式分权的实证测量环节，关键的自变量主要体现为两类：一类是衡量中央向地方分权的财政分权变量，一类是展示干部管理体制的官员特征变量。
　　三、方法与数据
　　本文使用1999～2009年中国大陆31个省份的面板数据来探讨中国地方政府土地财政的解释问题，并建立了如下面板分析模型：
　　方程左边Yit是因变量，代表第i规模。方程右边的α0是常数项，Xit是一组影响土地财政规模的自变量，β是各变量对应的系数，λi是省份固定效应，μt是年度固定效应，εit是残差项。面板数据模型究竟是适用固定效应模型还是随机效应模型，本文借助Hausman检验进行识别。为剔除通货膨胀等因素影响，笔者对所有金融和财政数据做了指数化处理。为消除和减少异方差影响，本文在模型分析部分对所有变量均采用了自然对数形式，所有变量的描述性统计见表1。
　　表1各类变量描述性统计
┌─────────────┬────┬─────┬─────┬─────┬────┐ │变量　　　　　　　　　　　│观察值　│平均值　　│标准差　　│最小值　　│最大值　│ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │人均土地出让收入(元)　　　│341　　 │534.383　 │846.623　 │1.26　　　│5078.93 │ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │财政分权(％)　　　　　　　│341　　 │64.432　　│19.722　　│18.74　　 │105.75　│ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │省委书记年龄(岁)　　　　　│341　　 │59.079　　│3.868　　 │47　　　　│67　　　│ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │省委书记籍贯　　　　　　　│341　　 │0.097　　 │0.296　　 │0　　　　 │1　　　 │ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │省委书记教育程度　　　　　│341　　 │3.402　　 │0.599　　 │3　　　　 │5　　　 │ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │省委书记任期(年)　　　　　│341　　 │3.396　　 │2.361　　 │1　　　　 │15　　　│ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │省委书记来自中央　　　　　│341　　 │0.217　　 │0.413　　 │0　　　　 │1　　　 │ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │省委书记来自他省　　　　　│341　　 │0.067　　 │0.251　　 │0　　　　 │1　　　 │ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │省委书记来自本省　　　　　│341　　 │0.716　　 │0.452　　 │0　　　　 │1　　　 │ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │省长年龄(岁)　　　　　　　│341　　 │57.786　　│4.319　　 │43　　　　│65　　　│ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │省长籍贯　　　　　　　　　│341　　 │0.381　　 │0.486　　 │0　　　　 │1　　　 │ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │省长教育程度　　　　　　　│341　　 │3.499　　 │0.680　　 │2　　　　 │5　　　 │ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │省长任期(年)　　　　　　　│341　　 │3.035　　 │1.813　　 │1　　　　 │9　　　 │ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │省长来自中央　　　　　　　│341　　 │0.053　　 │0.224　　 │0　　　　 │1　　　 │ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │省长来自他省　　　　　　　│341　　 │0.038　　 │0.192　　 │0　　　　 │1　　　 │ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │省长来自本省　　　　　　　│341　　 │0.909　　 │0.288　　 │0　　　　 │1　　　 │ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │非农产业比重(％)　　　　　│341　　 │85.092　　│7.351　　 │62.09　　 │99.30　 │ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │城市化率(％)　　　　　　　│341　　 │15.247　　│7.751　　 │6.24　　　│52.22　 │ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │城镇居民人均年消费支出(元)│341　　 │7501.331　│3038.033　│3468.99　 │20992.35│ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │官民比(％)　　　　　　　　│341　　 │1.062　　 │0.365　　 │0.58　　　│2.86　　│ ├─────────────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤ │人口密度(人/平方公里)　　 │341　　 │378.415　 │495.035　 │2.13　　　│3029.73 │ └─────────────┴────┴─────┴─────┴─────┴────┘
　　注：为保持数据的原始直观性，本表所列相关变量数据均没有经过价格折算和对数处理，但在模型分析部分均对需要价格折算和对数转换的变量严格进行了相应处理。
　　模型中的财政数据来自《中国统计年鉴》(2000～2010)、《中国财政年鉴》(2000～2010)以及《地方财政统计资料》(1999～2009)；其他经济与人口数据均来自《中国统计年鉴》(2000～2010)、《新中国60年统计资料汇编》；官员特征变量数据，笔者先通过新华网、人民网等官方网站和相关地区年鉴资料找到官员名单，然后系统搜集官员的简历，确定官员的年龄、籍贯、教育程度、任期、任职背景等。
　　年龄是官员的实岁，用官员任职当年年份减去其出生年份得到。籍贯是一个虚拟变量，考察任职官员是否为当年其所任职省份出生，是为1，否为0。教育程度是一个定序变量，从1～5分别表示初中、高中、大学(本科或大专)、硕士和博士。任期是指官员在该职位上所任年数，若该官员是在1～5月开始任职，将该年记为官员任期的第一年；若官员是在6～12月任职，则将次年记为该官员任期的第一年，该年计入上一任官员的任期。官员任职经历，根据官员上任前的任职背景划分为三类，分别是来自中央、来自本省和来自他省，划分的依据是官员在某一省区担任该职位之前的任职背景，如果该任职背景的时间长度不足1年，则将其忽略，顺溯向上，并且全面考虑该官员之前所有的任职背景，三种任职经历(是否来自中央、是否来自本省、是否来自他省)均为虚拟变量，是记为1，否记为0。
　　(一)因变量
　　因变量是土地出让收入的人均值，选取这一指标理由如下：第一，土地出让收入在土地财政中占据的绝对规模使其能较好地代表土地财政的情况；第二，土地出让收入属于“租金”而非“税收”的本质属性，使得研究者能较好地通过这一变量观测地方政府对待这一非税收收入的倾向和态度，因而土地房产税收没有纳入模型计算和分析；第三，土地财政包含的其他收费和债务项目，鉴于针对每个省区历年数据搜集的困难和不完整性，本文也暂未纳入这些土地财政资金。
　　(二)自变量
　　模型中的关键性自变量划分为两类：一类是衡量中央向地方分权的财政分权变量，一类是展示干部管理体制的官员特征变量。两类变量的结合恰恰是对中国式分权的真实反映。针对财政分权，这里以省财政自主度进行测量：
　　省财政自主度＝(地方一般预算收入＋中央税收返还＋原体制补助-原体制上解)/地方财政总支出
　　这一变量反映的是分税制以来地方财政相对于中央财政的自主性(预算内)，地方预算内财政自主性对预算外的土地财政产生正反两方面的影响都有可能：一方面，当地方财政自主性增强，地方作为中央的代理人很有可能产生道德风险和逆向选择，不顾中央对民生财政的强调而大肆攫取土地财政收入；另一方面，地方财政自主性增强，地方政府对本辖区的保工资、保运转、保发展等责任就相对从容，它们就可能会收缩“攫取之手”，减弱对土地财政的饥渴，这些不同的影响需要在模型分析中进行检验。
　　对于干部管理体制，本文

　　······

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【注释】                                                                                                     

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  本文关键词：财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法，由笔耕文化传播整理发布。