失地老人对政府责任履行满意度分析——以运城市姚孟乡为例

1  引言

1.1 研究背景与意义

1.1.1 研究背景

中国要顺利走向现代化，必须要将工业化的发展和城镇化相结合，城镇化是走向现代化的必经之路。我国现在的状况是，城镇化与工业化、信息化和农业现代化的发展同时向前迈进，，这些都是是现代化建设的核心内容，并且相互之间互相促进共同发展。近年来，随着中国经济社会的快速向前发展，我国的城镇化速度也逐渐加快。从 2015 年中国统计年鉴中城市化率的数据得知， 2011 年我国城镇化比率是 51.27%，这一数字表明我国城镇人口总量首次超过农村人口，而且这一比重逐年增加。截至 2014 年底，中国的城镇化率是 54.77%。这一数字表明城乡二元结构差距正在缩小，中国城镇化进入关键的发展阶段。从城乡人口常住数据看，城镇常住人口 74916 万人，比上年末增加 1805 万人，农村常住人口 61866 万人，减少 1095 万人。城镇化进程中，城镇的人口数量逐渐增加，农村人口慢慢减少。从城镇化率的结构来看，我国居住人口城镇化率为 53.7%，但户籍和居住统一的城镇化率仅有 36%左右，不单明显低于发达国家 80%的平均水平，甚至也低于人均收入与我国接近的部分发展中国家 60%的平均水平。我国城镇化存在东中西部发展不平衡的问题，当前的城市经济发展水平不足以支撑城镇化的进程。现今我国东部地区居住人口城镇化率已经达到 62.2%，而中部、西部地区分别只有 48.5%、44.8%，这些都说明城镇化还有很大的发展空间。城镇化的发展是一个过程，其涉及到人口就业、经济结构、土地及生活空间的改变。城市用地逐渐占用农村耕地，农民失去作为经济收入来源的耕地，随之失去依附在土地上的经济权益、政治权益和社会权益等权益，生活也要面对就业、养老、医疗、子女教育等多重压力。

失地农民是城镇化过程中产生的特殊群体，再加上我国老年人口规模总量快速增加，人口抚养负担正在加强。中国的人口众多，各区域经济发展速度和水平各有差异，结果是老龄化的发展程度也表现出明显的区域不均衡。具体表现是，东部和中部地区的老年人口多，老龄化形势严峻，西部地区相对缓慢些。从总体结构看，中国老年人所拥有的总体财富不足以支撑他们老年的养老费用，与国际上经济发达的国家相比，我国拥有的物质财富积累不足以解决老年人的养老问题。我国农村是国家政策倾斜的薄弱地区，一直以来城镇的各项社会保障政策都优于农村的社会保障政策。失地老人更是失去土地后即失去各项保障的弱势群体，他们拿什么来养老，怎么能有养老保障，这都是十分现实且需要解决的重要问题。最后，我国的政府是为人民服务的政府，是进行城镇化规划的主体，更是解决失地老人养老问题的关键角色。政府对失地老人的老年生活进行合理全面的安置，这是政府义不容辞的责任。

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1.2 国内外研究现状

1.2.1 国外研究现状

发达国家的城镇化比中国早近一百年，其成功的经验值得我们去学习，总的来说国外对失地农民的研究主要集中在土地补偿标准、失地农民的社会保障和对政府的满意度方面。

首先，有关政府在征地补偿中责任方面，Hermanlin（1995）认为对失地农民的补偿应该从公平的角度考虑，对农民的土地价值评估应该将土地上附加的未来的市场价值考虑进去，而不只是参考土地的现在收益；Butler（2001）指出政府作为社会的管理部门，在明确自己在土地管理上职责的基础上，还要采取有效和多样化的土地管理方式来规范土地交易市场，使土地市场能够正常运行且不能够损害公民的利益。

其次，在失地农民的社会保障方面，许多发达国家一般都从两方面增加对失地农民的补偿，给失地农民更好的生活保障。一方面尽量提高对失地农民的土地补偿水平，使农民在土地赔偿中实现利益最大化；另一方面，经济条件成熟的国家，它们直接将失地农民纳入社会保障体系的范围内，不仅保障了农民的基本生活，也解除了农民的后顾之忧，使农民拥有一个保障的晚年生活。例如在韩国的新农村运动中，政府直接将失去土地的农民纳入该国社会保障体系，并对农民进行劳动技能再教育和生活补助，使失地农民能够逐步在城市中立足并较快地适应城市的生活。

再次，对政府责任满意度评估的研究中，最早的研究始于英国和美国，并不是有现成的满意度模型，所以将顾客满意度模型引入对政府责任满意度的评估中。1998 年，美国政府将顾客满意度指数（ACSI）进行改进用来评估政府公共服务，从而新建了针对政府公共部门满意度指数模型。

1.2.2 国内研究现状

城镇化发展一直是近些年国家政策和会议讨论的焦点问题之一，失地农民的各方面问题也引起了很多研究人员的研究兴趣，他们分别从不同的角度、内容和研究方法上对这一主题进行研究，以下是对国内的研究现状加以归纳和总结。

首先，有关失地农民的概念界定方面，主要根据失地农民产生的原因进行分类，主要分为主动和被动两种生成因素。一种是与国外发达国度的城镇化进程相似的由于生产力发展到一定程度，城镇化的发展催生失地农民，吴得民（2002）就认为失地农民的产生应该符合社会分工的一般规律，自愿离开赖以生存的土地，从农业转为其他产业的工作人员；但是现今我国的失地农民不是主动离开自己的土地，而是因城市化的发展被动从农业产业脱离出来的一种不正常现象，这样易产生一些西方发达国家没有遇到的问题。张婧（2013）将失地农民分为城市市民和农民，主要是依据是土地和房屋是否完全被征收，全部失去土地的农民就会转化为城市市民，只是失去部分土地的农民仍然是以农耕为主的村民。王国（2008）从法学方面给出失地农民定义，觉得失地农民是由于失去了他们的耕地，然后没有了依附在土地上的财产、就业、经济等权利的法律主体。

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2 失地老人等概念界定与相关理论概述

2.1 失地老人等概念界定

2.1.1 失地老人

本文将运城市姚孟乡辖区内三个村的失地老人作为研究对象，被调查的对象应该符合以下几个特征：土地是由于城市规划和建设而被征收，而不是因为自然灾害等其他原因被征的；失地是被动意愿，不是农民自己主动将土地流转；在户籍问题上，政府已经将失地老人的户籍划分为城市户口，但是社会保障没有转入城市社保体系；被调查者的年龄是大于等于 55 岁，且包括在农村养老的企业退休人员。

2.1.2 养老保障中政府责任

养老保障中政府责任的概念，可根据政府责任内容侧重点的不同分为政府的法律责任、行政责任、政治责任和公共服务责任等。政府的法律责任就是强调法律在政府行政中的主要地位，其各项行为都要以法律为约束，宪法和法律规章制度就是政府的标准，特别是行政法，它是政府和责任之间的桥梁；政府的政治责任就是政府赋予公民的权利和义务。政治责任强调政府在社会管理中的权威性。大多学者认为，政治责任是政府的首要责任；政府的公共服务责任，主要有政府在社会生活中的在医疗、教育和卫生等方面的责任，政府有义务为公众提供一个良好的社会生活条件。本文中的政府责任具体为政府的公共服务责任，即政府在失地农民养老保障、法律援助、医疗保障、土地征收和生活环境等方面应该履行的责任，使失地老人拥有一个良好的晚年生活环境。

2.1.3 政府责任履行满意度

政府责任履行满意度，即公众对政府提供公共服务满意度。这一概念研究来源于市场营销学中的顾客满意度，不管是公众满意度还是顾客满意度，都是一个主观的心理感受，是一个相对的概念。公众满意度是一个公众的内心感知为主要评价标准，以数量将其表示出来的概念。它于主要依据公众在内心接受产品或服务后的自我感觉与公众在接受产品前的期望值相比较后感受。本文中所提到的政府责任满意度主要是指失地老人对政府责任履行的满意度，这一政府责任包括政府对失地农民养老保障中的土地征收补偿、养老、医疗和政治参与等方面的责任。

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2.2 相关理论概述

2.2.1 公众满意度理论

公众满意度的研究起源于瑞典，瑞典的学者开始在企业的研究领域建立第一个顾客满意度模型。将顾客的总体满意度分为四个方面：感知质量、顾客忠诚质量、顾客期望和顾客抱怨。其中，四个方面的内容对总体满意度都有影响，且顾客期望影响感知质量，顾客抱怨影响顾客忠诚质量。

把公众满意度理论运用到政府部门是从英、美等国开始的，他们将这一理论改进应用于政府公共服务满意度的评估上，建立公共部门顾客满意度指数模型。随着“服务型政府”这一概念的提出，许多国家就将公众视为享受公共服务的“顾客”，将竞争机制引入政府的管理中，提高政府的公共产品提供能力。后来，很多国家在运用顾客满意度这一模型进行评估时，一般都根据实际情况进行改进。它在政府和企业的不同应用基础主要表现在以下几方面：首先，公众对企业的某一产品的关注远低于对政府提供的公共服务；其次，政府提供的公共服务是共享的，在实施的过程中可能忽略了价格方面的影响；最后，政府提供的服务不能体现公众对政府是否忠诚，因此，要对模型进行改进才能更好地对政府信任进行评估。

我国在改革开放后才开始研究公众满意度的。1995 年，学者赵平（清华大学教授）将公众满意度引入中国，之后在我国逐渐展开系统研究。清华大学的学者后来提出了新的顾客满意度指数模型。现在学术界，尤建新教授对公众满意度的研究在公共管理领域具有代表性。他认为这一新概念的提出给政府提供公共服务一个崭新的视角，提出了一套完整的包括二级和三级指标体系，主张通过层次分析法对公众的满意度进行评估。吴建楠参考美国政府顾客满意度指数模型，依照我国的实际情况，对我国政府责任满意度指数构建给出建议：（1）分阶段、分层次；（2）运用相关的法律进行约束；（3）评估的过程应回避政府部门；（4）根据实际情况划分顾客群；（5）扩大政务公开力度。

本文中作者借鉴前人的成果，建立了失地老人对政府责任履行的满意度指标体系，其中包括的二级指标有政府法律援助、政府征地补偿、居住环境、医疗环境等。三级指标包括政府监督、态度和效率、兑现承诺、政府补偿、操作公平度、居住环境、医护人员业务水平、服务态度。通过设计问卷调查对运城市政府责任履行满意度进行评估分析。

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3 姚孟乡失地老人养老现状及政府责任履行满意度分析 ....... 13

3.1 问卷设计与调查 ................ 13

3.1.1 问卷设计 ................ 13

4 失地老人养老保障中政府责任履行问题分析 ................. 29

4.1 政府安置效率低 ......... 29

4.2 政府责任定位不清 ........... 30

5 完善政府责任履行的建议 .............. 33

5.1 公开征地补偿标准和提高安置率 ................... 33

5.2 合理定位政府责任 ................. 34

5 完善政府责任履行的建议

5.1 公开征地补偿标准和提高安置率

在土地补偿标准方面，应该公开土地具体补偿标准，使农民自己明确自己的补偿金额，使农民有知情权。尽量按照年产值比较大的年份作为计算标准进行补偿，但是也要参考土地的市场价值。政府应更加注重补偿分配公平。进行土地征收的过程中准确界定公共和非公共用途的土地，尽量用来增加全民的公共服务上。另外，政府可以通过扩大土地补偿范围的广度和深度，完善相关的征地补偿政策。形成坚定的政府公信力，维护社会公平。

中央政府地方政府都相应的提高对征地农民的安置补助费，即使政府给予一次性的现金补偿也要按时发放，给失地老人及时提供生活补助。完善土地补偿相关的法律制度和征地程序，针对土地征收，制定有针对性的农村土地征收法，保护公共利益，实行多元化的征地安置方式。构建完善的社会保障体系，逐步地将失地老人养老并入城镇社会保障体系轨道。

政府加强对征地进行监管，确实保证国家给失地农民的补偿都能落实到农民的手上，防止以权谋私的现象发生。政府应该设立专门的征地监管部门，加强监管，防止暴力冲突事件发生，一旦发现不利于失地农民的行为必定严惩。

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6 结论

本文的主要工作，是作者通过参考已有的问卷调查，设计适合本课题的问卷，并进行实地调查。首次对运城市姚孟乡失地老人养老保障情况进行调查研究，并对所调查的数据进行了简单描述性和统计和单因素房产分析，了解姚孟乡失地老人的养老保障现状。

本论文存在的不足之处，首先对运城市盐湖区姚孟乡辖区内阳倦村、陶上村和壕头村三个村进行了问卷调查，调查的范围比较小；经过调查，作者认为仅在这三个失地村研究发现的问题不能代表运城市整个发展情况；另外，本文对问题的分析也不够有深度。论文对调查问卷的数据处理只是用了简单的描述性统计，对满意度的分析也只是对总体满意度和个维度满意度进行统计分析；最后，论文对失地老人对政府责任履行满意度不高的原因进行分析，并从政府责任履行角度提出有针对性的对策不是很全面。

本论文研究失地老人对政府责任履行满意度，对于这一课题的研究，希望以后的学者们能更加全面的调查运城市的失地老人的养老情况，探析出更多方面的问题。并且用更有深度的统计方法对数据进行分析，找出养老保障中基本情况与政府责任履行满意度线性关系或者更多的回归关系。另外，提出更加切合实际的政策建议和实施办法促进政府责任的履行，使失地老人也能享有一个幸福的老年生活。

参考文献（略）