地方政府采购管理研究
第一章 绪论
政府采购作为我国公共财政支出管理改革的重要内容，对于服务型政府建设与市场经济发展具有重要现实意义。同时，也是学界相关学者研究的重要问题之一。我国实施政府采购制度，是为了满足我国政府对市场经济体制改革和公共财政支出体制改革而实施的。自 1996 年我国政府采购制度开始试点，到 1998 年全面推广实施，我国政府采购制度自诞生之日起就一直在不断的探索，并不断地吸取各方经验进行自我完善。
我国政府采购的采购范围与采购金额不断扩大。政府采购实施范围从传统的货物类采购向工程类、服务类采购扩展。其中：货物类采购从通用类货物向专用类货物延伸；服务类采购从传统的专业服务快速扩展到公共服务、服务外包等新型服务领域；工程类采购逐步纳入政府采购管理范围。政府采购规模从 2002 年的 1009 亿元迅速增长到 2012 年的13977.7 亿元（如图 1-1），占 GDP 的比例由 0.84%提高到 2.70%，占财政支出的比例也相应由 4.58%提高到 11.10%。（如表 1-1）
随着我国政府采购范围和规模不断扩大，我国政府采购相关法律法规体系也在不断完善。从 1998 年 10 月我国第一部地方性政府采购法规——《深圳经济特区采购法规》经深圳市人大常委会审核通过，到我国第一部全国性政府采购法律——《中华人民共和国政府采购法》于 2002 年 6 月经第九届全国人大常委会审核通过，标志着我国政府采购制度在全国范围内正式实施。我国政府采购制度自建立之初，一直秉承“公平、公正、公开”的基本原则，并逐步形成了以《中华人民共和国政府采购法》为主、以地方性法律法规和部门规章制度为辅的政府采购法律法规体系，这些法律法规涵盖了政府采购的体制机制、具体的执行操作、基本的监督管理、相应的处理处罚等各项内容。转变了传统政府机构自主采购的模式，依法确立实施政府采购的制度，有效规范了政府采购资金的使用，维护了正常的采购市场交易秩序，为政府采购制度的良性发展打下了坚实的基础。
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有利于我国政府采购制度在理论研究方面的丰富与完善。政府采购审计监督作为政府采购监督体系的重要组成部分，对其进行研究可进一步完善政府采购监督体系，进而为政府采购制度研究提供新的理论基础。
为政府采购绩效管理提供理论依据。政府采购作为一种行政行为，其实质上是政府机关受公众委托进行的一种采购活动，其目的是在满足自身行政需求的基础上，向公众提供公共服务和商品。政府采购审计监督就是在确保采购质量和效率的前提下，实现公共财政支出资金的效益最大化，充分满足社会公共需求。因此研究政府采购审计监督，对于改进政府采购绩效管理理论具有重要意义。
目前，我国政府采购尚处于起步阶段，与西方市场经济发达国家相比，我国对于政府采购的认识较浅，政府采购工作中存在的违规违纪行为的现象还比较普遍，政府采购资金的使用效益没有实现最大化，政府采购执行机构的人员配备和物质保障也不能满足实际工作的需求，对于政府采购中造成的国有资产流失现象缺少必要的监管手段。通过对政府采购工作起到重要监督作用的政府采购审计监督进行深入研究与分析，充分了解其工作开展流程、重要的审计监督内容、所选取的审计监督方法，找出现行审计监督工作中存在的问题，并提出切实可行的改进措施，这对于政府采购工作的规范、健康、可持续发展具有重要的现实意义。
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第二章 主要概念与基本理论概述
政府采购的通常概念是指国家机关或政府公共部门及其所属机构，为了满足日常行政工作和维护公众利益，而对所必需的服务、物资和工程项目进行的采购行为。当然，世界各国对于政府采购的定义理解是各不相同，一般都会从本国的发展实际出发，用相关政策或法律文件的形式对本国的政府采购行为进行定义和约束。随着经济全球化的进程不断加快，各国的政府采购范围也在不断地扩大，不仅是局限于本国国内市场，而是向着采购全球化的方向发展。由于各国执行的采购政策不同，使得国际间的政府采购摩擦日趋严重，这就需要一个通行的国际政府采购准则，让世界各国进行遵守，减少因采购准则不同所带了的采购摩擦。世界贸易组织的《政府采购协议》就为世界各国统一了政府采购的认识，在该协议中政府采购泛指一国中央政府和地方政府通过合同的形式，采用购买、租赁、出租、租购等方式对货物、服务、工程和公共设施的行为。该行为在执行时既需要遵守各国的相关民事法律法规，同时也要符合行政规章制度，因此政府采购同时具有民事和行政双重性质，但实际采购中更侧重于行政行为。
我国关于政府采购的定义，其最权威的表述是由《中华人民共和国政府采购法》所确定的。政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。该定义对于我国政府采购的主体表述为各级政府及其组成部门、事业单位和各类公共团体组织；采购资金主要来源为国家财政性资金；采购的项目为纳入到各级政府采购管理部门所确定的集中采购目录以内的服务、工程和物资。我的政府采购行为同世界各国政府采购一样，同时具有民事行为和行政行为的特征，遵循民事法律法规和行政法律法规的约束，但是更适用于行政法律法规的指导与约束。
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政府采购审计监督是指审计机关受政府采购主管部门的委托，按照一定的审计程序，依据相关法律法规开展的，对被审计单位使用财政性资金获取货物、工程和服务的采购活动的真实性、合法性、效益性进行审查和评价，以维护社会主义市场经济秩序、提高采购资金使用效率、加强宏观调控为目的的独立经济监督活动。
政府采购审计监督属于政府审计的组成部分，其审计程序符合政府审计准则所设定的标准的三个审计阶段:即审计准备阶段、审计实施阶段、审计报告阶段。在日常的政府采购审计监督实践中，为了强化审计结果、督促被审计单位对发现的违规行为进行积极整改，通常还会增加一个审计阶段——后续审计阶段。
政府采购审计准备阶段是指，审计机关按照相关委托要求，编制审计工作计划、成立审计工作组、开展审前调查、发送政府采购审计通知书等工作。该阶段的工作重点主要包括两方面的内容：即编制审计工作计划和开展审前调查。
任何一项工作，都需要有一定的计划性，古语有云“凡事预则立不预则废”就是强调工作计划的重要性。审计工作更是需要有完善的工作计划来保证其顺利实施，具体到政府采购审计工作计划编制时，要注意选取那些政府重点投资、公众经常关注、投资多、数量大、潜在风险高的采购项目作为被审计对象，并且明确审计的目的和范围、审计组的人员职责与分工等细节内容。
在开展审前调查时要重点做好两方面的工作：一是搜集相关被审资料，资料一般包括：被审计单位的基本情况、财务会计资料、重要的会议记录及经济合同、以前年度的审计报告和其他与政府采购审计相关的文件等。二是对被审计单位的内部控制制度进行风险评估，确定被审计单位潜在违规风险水平。评估内部控制一般可以从控制环境、风险管理、控制活动、信息与沟通五个方面作为调查点，以审计调查问卷的形式开展工作。
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3.1 政府采购审计监督的法律法规不健全 ..................................... 15
3.1.1 政府审计监督自身的法律法规建设相对滞后 ........................... 15
3.1.2 政府采购审计监督专业性法律法规不健全 ............................. 16
3.2 政府采购审计监督的独立性有待加强 ..................................... 16
3.2.1 双重领导体制影响了政府采购审计监督的发展 .......................... 17
3.2.2 日常行政经费保障体制制约了政府采购审计监督的发展 .................. 17
3.3 政府采购未实现审计监督全覆盖 .......................................... 18
3.3.1 政府采购审计监督的范围不够广 ...................................... 18
3.3.2 政府采购审计监督的内容不够全面 .................................... 18
3.4 政府采购审计人员队伍建设有待提高 ...................................... 19
3.4.1 审计队伍年龄与专业知识结构不合理 .................................. 19
3.4.2 审计队伍思想作风建不足 ............................................ 19
3.4.3 审计人员信息化审计技术水平程度低 .................................. 20
3.5 政府采购审计监督方式不够科学 .......................................... 20
3.5.1 政府采购审计监督以事后审计监督为主，存在滞后性 .................... 20
3.5.2 审计结果公告制度不完善 ............................................ 21
3.6 政府采购绩效审计监督未能全面开展 ...................................... 21
3.6.1 政府采购绩效审计监督缺乏相关法律依据 .............................. 21
3.6.2 政府采购绩效审计监督缺乏明确评价标准 ............................. 22
第四章 国外政府采购体制与监督的主要经验 ................................... 23
4.1 美国政府采购体制与审计监督经验 ........................................ 23
4.1.1 政府采购体制概况 .................................................. 23
4.1.2 主要相关法律法规与采购方式 ........................................ 23
4.1.3 主要监督管理机制与审计监督 ........................................ 24
4.2 日本政府采购体制与审计监督经验 ........................................ 25
4.2.1 政府采购体制概况 .................................................. 25
4.2.2 主要相关法律法规和采购方式 ........................................ 25
4.2.3 主要监督管理机制与审计监督 ........................................ 26
4.3 西班牙政府采购体制与监督经验 .......................................... 26
4.3.1 政府采购体制概况 .................................................. 26
4.3.2 主要相关法律法规和采购方式 ........................................ 27
4.3.3 主要监督管理机制与审计监督 ........................................ 27
4.4 国外审计监督对我国的启示 .............................................. 28
4.4.1 加快建立政府采购监督的法律体系 .................................... 28
4.4.2 规避监督主体与执行主体相重合的弊端 ................................ 28
4.4.3 加大对政府采购供应商的监管力度 .................................... 29
4.4.4 强化接受监督意识，做好政府采购审计监督 ............................ 29
4.4.5 强化网络化建设, 推广电子化政府采购 ................................ 30
第五章 完善我国政府采购审计监督的对策 ..................................... 31
5.1 健全政府采购审计监督法律规范体系 ..................................... 31
5.1.1 修订现有政府审计监督法律法规 ..................................... 31
5.1.2 建立健全政府采购审计监督专项法律法规 ............................. 32
5.2 完善审计监督体制建设 ................................................. 32
5.2.1 改革现行审计机关领导体制 ......................................... 33
5.2.2 改革审计机关日常行政经费保障机制 ................................. 33
5.2.3 改革审计监督的委托关系 ............................................ 33
5.3 加大对政府采购审计监督全覆盖的力度 ................................... 33
5.3.1 政府采购审计监督全覆盖要有深度和重点 ............................. 34
5.3.2 政府采购审计监督全覆盖要有成效 .................................... 34
5.4 建设高素质的政府采购审计监督人才队伍 ................................. 34
5.4.1 拓宽选拔优秀人才的渠道 ........................................... 35
5.4.2 加强审计人员思想作风建设 ......................................... 35
5.4.3 利用现代信息技术，全面推行计算机审计 .............................. 35
5.5 提高政府采购审计方式的科学性 ......................................... 36
5.5.1 开展政府采购全过程审计 ............................................ 36
5.5.2 强化审计结果运用 ................................................. 36
5.6 构建政府采购绩效审计监督评价体系 ..................................... 37
5.6.1 加快制定绩效审计监督领域的法律法规体系 ............................ 37
5.6.2 制定政府采购效审计监督评价指标体系 ............................... 37
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第五章 完善我国政府采购审计监督的对策
目前，我国有关政府审计的法律法规已不能满足当前政治体制和经济体制改革的发展需要。虽然审计法律法规不断在修订，但每次修订的间隔时间较长,如 2006 年修订的《审计法》其修订时间已接近十年,就连 2010 年修订的《审计法实施条例》也有四年多时间了。在这期间尤其是 2013 年以后，新一届中央政府领导人提出了对我国进行全面深化改革，我国在政府财政支出管理方面变化明显,但修订后《审计法》的部分内容仍不能满足当前政治体制和经济体制改革的需求。审计法律体系建设的滞后性，，使很多在审计工作实践中发现的问题在定性处理时没有相关的法律依据予以支持。还有一些法律法规颁布时间较早并且长时间没有进行全面的修订,如《审计机关国家建设项目审计准则》于 2001 年由审计署颁布,到目前为止己不适宜作为政府审计的法律依据。因此,对于这些法律法规应尽快修订。在修订的过程中,应维护政府审计法律法规的统一性,并对政治体制和经济体制改革的趋势进行分析,为防范和化解审计风险提供坚实的制度保障。使政府审计切实成为了解识别干部的“X 光机”，干部监督管理的“铁戒尺”，规范领导干部用权的“紧箍咒”。 审计机关作为党和国家监督体系的重要组成部分,开展任何审计工作或作出任何审计决定都需要做到有法可依、有章可循。在审计法规建设比较完善的西方国家,针对某项专项审计工作，在其开展工作之初都会制定专门法律法规或行政指令来明确审计所拥有的权利与职责，并规范和指导审计工作的开展。相比之下,在单项审计领域立法建设上，我国该项工作比较拖后,至今没有颁布一项明确或专门的开展政府采购审计工作的法律法规；在政府采购审计开展层面,虽然有中国内审协会在 2005 年发布的《内部审计实务指南 2 号——物资采购审计》可以作为参考，但是该指南不具有法律效应，可使用的范围较窄，与政府采购审计工作的要求相差甚远。因此,应加快政府采购审计法律法规建设步伐,确保政府采购审计工作有法可依、有章可循,以利于充分发挥应有的监督职能。审计法律法规建设主要涉及两个方面。一方面尽快制定政府采购审计领域的法律法规。审计机关应根据政府采购审计工作开展的实际情况和发现的现实问题,建议人大立法机构或相关政府部门制定《政府采购审计法》及其配套的实施细则,新制定的法律法规中应进一步明确政府采购审计的地位、内容、范围,规范政府采购审计所拥有的权力和义务,制定科学的政府采购审计审查和评价标准。在审计形式上,应明确政府采购审计与经济责任审计、绩效审计等多种形式有机结合,改变过去简单的“查错防弊”的单一评价模式，从政府采购项目的经济性、效益性、合法性上多角度进行评价。在审计实践方面，审计署应尽快出台符合当前政府采购审计需求的工作指南性文件，借鉴西方国家的先进经验，制定标准性高、操作性强的审计规范和标准,改变过去重结果、轻过程,重实际、轻效益,重查错、轻追责的现状；统一审计操作、统一评价标准，使不同层级、不同地区的审计机关做出的政府采购审计报告具有可比性。
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结论
审计监督与其他形式的监督，最大的区别在于其具有的独立性，这种独立性是由相关法律法规所赋予的。因此，任何一种形式的审计监督要想顺利开展，都必须有相应的法律法规给与充分的保证，故加快制定绩效审计领域的法律法规体系势在必行。这种法律法规体系的建立可以分为两步走：第一步，首先建立健全适用于全国范围内各级审计开展国家绩效审计的法律法规和配套的操作指南，为开展绩效工作做好前期法规铺垫。第二步，再针对政府采购绩效审计领域制定出台专门的法律法规和配套的操作指南，并借鉴国外在政府采购绩效审计工作取得的先进经验，对操作过程中的被审计对象、可采用的审计方式、进行审计评价的标准和依据进行详细的规定，使我国政府采购绩效审计工作的开展有法可依、有章可循。
开展政府采购绩效审计评价指标体系建设工作，重点要做好两个方面的工作：确定好政府采购绩效审计评价的指导原则和进行绩效评价可采用的方式方法。政府采购绩效审计评价应以“经济性、效率性、效果性”为指导原则，“经济性”即在同等情况下投入最小的资金量；“效率性”即在投入同等资金量的情况下产生最大的社会效果；“效果性”能够满足预先设计采购需求。在评价方式选择上，因为政府采购绩效审计对政府采购工作经济属性和社会属性都需要评价，因此可采用的审计方式主要有定量分析与定性分析这两种评价方式。即对于政府采购的经济属性进行评价，主要采用定量分析的方法，如政府采购规模增长量、采购资金增长总量、投入——产出比率等角度来衡量；对于政府采购的社会属性进行评价，则主要采用定性分析的方法，如资金节约、社会效果、公众满意度等角度衡量。
参考文献（略）
本文编号：34916
本文链接：https://www.wllwen.com/wenshubaike/lwfw/34916.html